Uzasadnienie
Rada Gminy w Budzowie podjęła uchwałę Nr IV/30/2011 z dnia 1 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia Programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy w rodzinie w gminie Budzów na lata 2011- 2015 oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwałę podjęto na podstawie art. 6 ust. 2, art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180 poz. 1493 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Rada Gminy w Budzowie uchwaliła, co następuje:
§ 1. Uchwala się "Program przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy w rodzinie w Gminie Budzów na lata 2011- 2015" stanowiący załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały.
§ 2. Określa się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zgodnie z brzmieniem załącznika Nr 2 do niniejszej uchwały.
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Budzów.
§ 4. Uchwała w chodzi w życie z dniem podjęcia.
Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej. Skargę wniesiono w oparciu o art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177).
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając uchwale naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017, poz. 1875) w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) i art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania wskazanej powyżej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym jako aktu prawa miejscowego.
W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem nosi znamiona normy generalnej i abstrakcyjnej. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, bo dotyczy sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym i została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP akta prawa miejscowego podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto w § 4 zaskarżonej uchwały zawarto zapis, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Zdaniem skarżącego zapis ten jest niewątpliwie wadliwy, albowiem pomimo nieopublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, również nie ustanawia minimalnego czternastodniowego okresu jej wejścia w życie, co narusza art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Budzów wniósł o odrzucenie skargi w całości. W przypadku zaś uznania przez Sąd, iż brak jest przesłanek do odrzucenia skargi, wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W ocenie organu skarga została złożona po upływie terminu przewidzianego przepisami prawa do jej złożenia, gdyż zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i w związku z tym wobec niej znajduje zastosowanie treść 53 § 3 p.p.s.a. Konsekwencją powyższego jest konieczność uznania, iż skarżący zobowiązany był dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały.
Zatem należało uznać, że z uwagi na datę wpływu skargi do Sekretariatu Rady Gminy w Budzowie, przewidziany prawem termin do złożenia skargi został wyraźnie przekroczony i skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Zdaniem organu niezależnie od powyższego, zaskarżona po blisko dziesięciu latach uchwała Rady Gminy w Budzowie ma w istocie walor historyczny, albowiem utraciła już moc obowiązującą. Ponadto znaczna część przepisów uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu. Nadto Wojewoda jako organ nadzoru nie dopatrzył się w treści uchwały nieprawidłowości, co zdaje się prowadzić do wniosku, że podzielał ówczesne stanowisko organu odnoszące się do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały.
W konsekwencji powyższego, w ocenie organu, w treści zaskarżonej uchwały większość stanowią normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, dlatego nie można przyjąć, że uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, który winien być ogłoszony w dzienniku wojewódzkim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały.
Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów należy podnieść, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy w Budzowie z dnia 1 marca 2011 r. nr IV/30/2011 w sprawie uchwalenia Programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy w rodzinie w gminie Budzów na lata 2011- 2015 oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 218).
Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:
- 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;
- 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;
- 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;
- 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie.
Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia Programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy w rodzinie w gminie Budzów na lata 2011- 2015 oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę.
W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 4, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy w Budzowie obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.
Wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym Sąd powinien umorzyć postępowanie, ponieważ uchwała utraciła moc obowiązującą, nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka umorzenia postępowania sądowego, ponieważ postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie pozbawia sądu możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Utrata uchwały mocy obowiązującej na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie części jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc).
Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94, opub. w OTK 1994, cz. II, poz. 44 przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej na nią skargi.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było w pełni uzasadnione. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a.