Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy R. odmawiającej B. N. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na S. Ł. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.").
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 5 stycznia 2022 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Z treści wniosku wynika, że skarżąca nie mieszka z matką. Orzeczeniem z dnia 27 września 2021 r. stwierdzono, że matka skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, stwierdzony stopień niepełnosprawności istnieje od 4 czerwca 2019 r., a przyczyną niepełnosprawności są: choroby układu oddechowego i krążenia (07-S); upośledzenie narządu ruchu (05-R) oraz choroby układu pokarmowego (08-T). Z orzeczenia wynika ponadto, że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Z oświadczenia z dnia 31 stycznia 2022 r. matki skarżącej wynika, że mieszka ona z synem, ale córka przyjeżdża codziennie i sprawuje nad nią opiekę – jeździ z matką do lekarza, kupuje leki, płaci rachunki, sprząta w domu, robi zakupy, pomaga w gotowaniu.
Z oświadczenia skarżącej wynika, że opiekuje się matką, nie pracuje, mąż skarżącej pracuje tylko dorywczo, rodzina utrzymuje się z zasiłku rodzinnego. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem i dwiema uczącymi się córkami.
Z oświadczeń dołączonych do akt sprawy wynika, że S. Ł. ma poza skarżącą czwórkę dzieci. J. B. mieszka w J., nie może uczestniczyć w opiece nad matką ze względu na odległość, ukończyła pięćdziesiąt lat, a jej stan zdrowia nie pozwala na zajmowanie się matką. J. Ł. jest kawalerem i mieszka razem z mamą, prowadzi własną działalność i gospodarstwo rolne. Pali w piecu, robi zakupy, może matce podać coś do picia i jedzenia. M. Ł. mieszka w B., jest wdowcem i pracuje za granicą, w domu jest tylko na dwa dni, co dwa tygodnie. R. M. mieszka G., cierpi na powikłania po zakażeniu COVID-19 – problemy z oddychaniem, z płucami i bóle stawów.
Z oświadczenia skarżącej wynika, że opiekuje się matką od śmierci ojca i od sierpnia od złożenia wniosku. Jest u matki codziennie, łączy opiekę nad matką z opieką nad córkami. Przyjeżdża do matki o 8.30 zostaje do 12. Później odbiera córki ze szkoły, następnie znowu jedzie do matki, a wieczorem w domu jest brat. Matka skarżącej jest osobą chodzącą, potrafi przygotować sobie łatwy posiłek, spożywa posiłki samodzielnie, samodzielnie się myje, pierze bieliznę. Skarżąca gotuje, pierze ubrania i pościel, gotuje, sprząta dom, wykupuje leki, jeździ z matką do lekarzy, robi zakupy, donosi opał, kupuje leki i płaci rachunki.
Z przeprowadzonego w dniu 12 stycznia 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej cierpi na astmę oskrzelową, ma problemy ze stawami i kręgosłupem, wątrobą, wycięty woreczek żółciowy, wymaga specjalnej diety, zażywania stałych leków, ma bóle stawów, pleców i zawroty głowy. Matka skarżącej jest osobą chodzącą, komunikatywną, wymaga pomocy w obowiązkach domowych, robieniu zakupów, zabezpieczeniu leków, dowiezieniu do lekarza, zapewnieniu opału.
Z oświadczenia J. B. oraz ustaleń pracownika socjalnego wynika, że pomaga matce w sposób doraźny, ale nie może sprawować stałej opieki nad matką, ani wspierać matki finansowo na stałe. Z oświadczenia R. M. wynika, że nie może pomagać matce finansowo, ponieważ osiąga zbyt niskie dochody. M. Ł. nie zgodził się na przeprowadzenie wywiadu.
Decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy R. orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że matka skarżącej ze względu na swój stan zdrowia nie wymaga całodobowej opieki, a sama skarżąca wskazała, że nie sprawuje jej stale i nieprzerwanie, ponadto posiada łącznie piątkę dzieci zobowiązanych względem niej do alimentacji, co do których nie zachodzą obiektywne przeszkody wywiązania się z obowiązków alimentacyjnych, a zatem mają one możliwość odpowiedniej organizacji, tak aby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie choćby w częściowym wymiarze czasu. Organ ponadto wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotycząca wieku, w którym powstała niepełnosprawność matki skarżącej.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła:
- - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej, celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, podczas gdy w jego rozumieniu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
- - błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkowało brakiem przyznania skarżącej prawa do świadczenia i zwolniło organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i jej rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem interesu strony.
Decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. Organ wskazał, że niedopuszczalna jest w obecnie obowiązującym stanie prawnym odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W ocenie Kolegium w sprawie nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką, ponieważ zakres tej opieki nie jest tego rodzaju, aby wymagał całkowitej rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. Skarżąca nie mieszka i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z matką, łączy opiekę nad matką z opieką nad córkami.
W ocenie organu czynności opiekuńcze wskazane przez skarżącą dotyczą zasadniczo prowadzenia gospodarstwa domowego, nie wymagają całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Zdaniem Kolegium zakres opieki skarżącej nad matką jest do pogodzenia z zatrudnieniem, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zaniechanie wykładni systemowej, celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, podczas gdy taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje, gdyż zakres opieki nad matką uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, a tym samym spełniona jest dyspozycja ww. przepisu, zgodnie z którą osoba niepełnosprawna w zależności od schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, wymaga opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
- - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Zdaniem Sądu decyzje zostały wydane w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowym zastosowaniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, z wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, matka skarżącej jest wdową. Niesporne jest również, że skarżąca nie mieszka z matką, z matką mieszka natomiast brat skarżącej, a także okoliczność, że do alimentacji matki skarżącej jest zobowiązana piątka jej dzieci. Zdaniem Sądu niesporny jest również zakres opieki skarżącej nad matką, który organy ustaliły na podstawie wywiadu środowiskowego oraz oświadczeń skarżącej i matki skarżącej. Niesporny był również stan zdrowia matki skarżącej oraz zakres opieki jakiej wymaga.
W ocenie Sądu prawidłowe jest ustalenie organu, że w niniejszej sprawie zakres opieki skarżącej nad matką nie jest tego rodzaju, aby wymagał od skarżącej całkowitej rezygnacji z zatrudnienia.
Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 u.ś.r. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności – bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica – lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, której zakres wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA).
Sąd podziela także stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21, CBOSA), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Tymczasem, w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby zrezygnowała z zatrudnienia w celu opieki nad matką, ani nie wyjaśniła na czym polega niepodejmowanie przez skarżącą z zatrudnienia. Z treści wywiadu środowiskowego wynika jedynie, że rodzina skarżącej utrzymuje się z zasiłków rodzinnych, a mąż skarżącej nie posiada stałego zatrudnienia. Skarżąca na żadnym etapie postępowania, w tym również postępowania sądowego, nie wskazała na czym polega spełnienie przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia spowodowanego opieką nad matką. W rezultacie już na tej podstawie brak było podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Sądu za brakiem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad matką przemawia określony przez skarżącą oraz w wywiadzie środowiskowym zakres czynności opiekuńczych nad matką, stan zdrowia matki skarżącej, a także okoliczność, że skarżąca nie mieszka z matką, a w opiece nad matką pomaga również brat skarżącej. Za niezasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na braku wyjaśnienia przez organ zakresu opieki skarżącej nad matką. Sama skarżąca nie złożyła w toku postępowania żadnych innych wniosków dowodowych, ani nie zakwestionowała dokonanych w toku postępowania ustaleń, nawet w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie wskazała na czym polegać ma wadliwe ustalenie przez organy zakresu opieki skarżącej nad matką. Podkreślić należy, że organy realizując zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2022 r., III OSK 5191/21, CBOSA). Organ nie ma bowiem obowiązku poszukiwania dowodów na poparcie stanowiska strony (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/98).
Zdaniem Sądu przedstawiony przez skarżącą oraz ujawniony w wywiadzie środowiskowym zakres opieki nad matką sprowadza się do czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które nie stanowią stałej lub długotrwałej opieki nad matką.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 918/22), w świetle którego takie czynności jak: przygotowanie posiłków, ich podanie, podanie leków, a tym bardziej czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być realizowane przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu, a także w dni wolne. Nie sposób przyjąć, aby takie czynności, jak dbanie o czystość w domu- sprzątanie, pranie, zmienianie pościeli, towarzyszenie w wizytach lekarskich, badaniach, wykupywanie leków, pilnowanie ich przyjmowania, przygotowanie posiłków, czy ich podanie wymagają całkowitej rezygnacji z zatrudnienia przez skarżacą. Podkreślić należy, że są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je (dla siebie, a przy okazji także dla domowników) przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy w dni wolne od pracy.
Natomiast czynności polegające na podawaniu posiłków czy leków, organizowaniu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Podkreślić należy, że sama skarżąca wskazała, że dzieli swój czas na opiekę nad matką oraz córkami i prowadzenie własnego gospodarstwa domowego.
Zwrócić należy uwagę, że matka skarżącej, zgodnie z oświadczeniami złożonymi w toku postępowania, jest osobą stosunkowo samodzielną, samodzielnie porusza się po mieszkaniu, spożywa posiłki, a nawet jest w stanie sobie je samodzielnie przygotować. W rezultacie, w ocenie Sądu zasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że zakres opieki, jakiej wymaga matka skarżącej nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia. Zdaniem Sądu, skarżąca bez jakiejkolwiek szkody dla opieki, której wymaga matka, może podjąć zatrudnienie w częściowym wymiarze czasu pracy. Zwłaszcza, że matka skarżącej mieszka z synem, który świadczy jej doraźną pomoc.
Mając na względzie powyższe, Sad stwierdził, że prawidłowe jest ustalenie organów, że pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a opieką nad matką nie istnieje związek przyczynowy, który jest konieczny do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Sądu zasadnie orzekł organ II instancji, że ocena spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą wymagała uwzględnienia faktu, że skarżąca ma czwórkę rodzeństwa zobowiązaną do alimentacji względem matki. Ocena, czy zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a przede wszystkim ocena czy rezygnacja (niepodejmowanie) zatrudnienia są konieczne dla zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, wymaga bowiem uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji. Pomoc Państwa ma charakter subsydiarny, ponieważ to przede wszystkim na rodzinie spoczywa obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną (u.ś.r. nie znosi obowiązków alimentacyjnych dzieci względem rodziców). Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący wykaże, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (m. in. skorzystanie z pomocy innych osób zobowiązanych do alimentacji), a pomimo to, ze względu na rzeczywisty zakres opieki wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub sytuacja uniemożliwia jego podjęcie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2022 r., III SA/Kr 918/22).
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, Sąd nie dopatrzył się w niej naruszeń dających podstawę do jej uchylenia.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.