Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2005 r. na podstawie art.97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wójt Gminy w C. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie W.G. z pobytu stałego w domu nr [...] w M. (k.60 akt postępowania administracyjnego). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 22 czerwca 2005 r. W.G. złożył w Sądzie Rejonowym w N. pismo procesowe w toczącej się sprawie o ochronę jego posiadania i udostępnienie mu wejścia na posesję w M. (sygn. [...]). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie przed sądami, mogące doprowadzić do ustalenia przyczyn i charakteru opuszczenia lokalu, a co za tym idzie - mogące rzutować na treść decyzji w sprawie wymeldowania, nakazuje zawieszenie postępowania administracyjne w sprawie wymeldowania do czasu zakończenia postępowania sądowego.
W zażaleniu (k.64-66 akt postępowania administracyjnego) na powyższe postanowienie M.J. podała, iż były mąż zamknął dom na kłódkę, zameldowany jest w Niemczech, nie zamieszkuje w domu nr [...] w M., a niezamieszkały dom ulega dewastacji.
Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 16 września 2005 r. (k.67 akt postępowania administracyjnego) na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2000 r. nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) w związku z art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity - Dz.U. z 2001 r. nr 87, poz.960 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie I instancji.
Podstawę prawną wymeldowania stanowi art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w dniu 1 maja 2004 r. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. nr 93, póz.887). Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Opuszczenie to musi być dobrowolne i nie może być konsekwencją przymusu wobec strony.
Art.97 § 1 pkt 4 K.p.a. zobowiązuje organ administracyjny do zawieszenia postępowania między innymi w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest problem, którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, ale do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd.
W przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym stanowiącym podstawę do zawieszenia postępowania przed organem pierwszej instancji w sprawie o wymeldowanie W.G. z pobytu stałego z budynku nr [...] w M. jest bez wątpienia spór cywilnoprawny powstały na tle dobrowolności opuszczenia lokalu przez stronę. W.G. wniósł do Sądu Rejonowego w N. Wydział Cywilny pozew o przywrócenie naruszonego posiadania spornego lokalu ([...]). Skoro postępowanie o przywrócenie naruszonego posiadania się toczy (karta nr 35 akt), to organ I instancji miał prawo zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia wyżej wymienionej sprawy. Dopiero uzyskanie prawomocnego rozstrzygnięcia sądu będzie miało decydujące znaczenie przy podejmowaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności — w ustaleniu zaistnienia przesłanki dobrowolnego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Pozwoli to organowi I instancji wydać merytoryczną decyzję w sprawie wymeldowania.
Wcześniejsze merytoryczne załatwienie przez organ I instancji sprawy wymeldowania W.G. byłoby przedwczesne i mogłoby pozostać w sprzeczności z orzeczeniem Sądu Rejonowego w N., co stanowiłoby rażące naruszenie prawa.
Po prawomocnym zakończeniu powyższego postępowania sądowego, postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania W.G. powinno być podjęte niezwłocznie.
W skardze (k.3-4 akt sprawy) na powyższe postanowienie Wojewody M.J. podała, iż zarządzeniem z dnia 16 sierpnia 2005 r. Sąd Rejonowy w N. Wydział Cywilny zarządził zwrot pozwu w sprawie o ochronę naruszonego posiadania z powództwa W.G. przeciwko M.J. To orzeczenie stało się prawomocne dnia 30 sierpnia 2005 r.
W odpowiedzi na skargę (k.9-10 akt sprawy) Wojewoda wskazał, iż w obowiązującym stanie prawnym podstawę do wymeldowania stanowi art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzje w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Natomiast art.97 §1 pkt 4 K.p.a. zobowiązuje organ administracyjny do zawieszenia postępowania m.in. w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zdaniem organów obu instancji w stanie faktycznym z daty wydawania decyzji nie można było ustalić przesłanki trwałego i dobrowolnego opuszczenia przez G. przedmiotowego budynku. W związku z powyższym zasadnym było zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o przywrócenie naruszonego posiadania spornego lokalu, które toczyło się przed Sądem Rejonowym w N., Wydział Cywilny. W dacie wydawania decyzji przez organ II instancji, organowi nie była znana okoliczność zwrotu pozwu w toczącej się sprawie sądowej. W związku z powyższym pod rozwagę Sądu Wojewoda pozostawił rozstrzygnięcie w mniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie.
Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego o wymeldowanie W.G. z pobytu stałego z powołaniem się na zagadnienie wstępne - toczący się proces posesoryjny. Zgodnie z relacją skarżącej M.J. w momencie wydawania zaskarżonego postanowienia z dnia 16 września 2005 r., nie toczyło się już postępowanie sądowe w sprawie z powództwa W.G. przeciwko M.J. o ochronę posiadania (k.61 akt postępowania administracyjnego), jako że właściwe w tym dniu Sąd zarządził zwrot pozwu wniesionego przez W.G., za rządzenie to stało się prawomocne z dniem 30 sierpnia 2005 r.
Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie- ograniczaniu się przez organ odwoławczy wyłącznie do kontroli zasadności argumentów odwołania. Organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu I instancji. Dlatego zadanie organu odwoławczego nie ogranicza się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, ale związany jest również zasadą prawdy materialnej, tj. ma on obowiązek uzupełnienia w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art.136 K.p.a.). Organ odwoławczy nie może bez żadnej weryfikacji otrzymanej dokumentacji poprzestać na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ I instancji, lecz uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania swej decyzji, załatwiającej odwołanie (art.136 i 138 K.p.a.).
W niniejszej sprawie Wojewoda przed wydaniem postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy w C. nie przeprowadził w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego. W szczególności - nie sprawdził czy rzeczywiście toczy się postępowanie cywilne w sprawie z powództwa posesoryjnego W.G. przeciwko M.J.
Organ wydający zaskarżoną decyzję nie rozważył również konsekwencji wynikających z art.28 K.p.a. w związku z art.15 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity - Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz.993 z późn. zm.). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek(art.28 K.p.a.). W orzecznictwie sądowym dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony.
Osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące, jest obowiązana wymeldować się najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca (art.15 ust.1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Status strony w postępowaniu o wymeldowanie posiada jedynie osoba, która ma być wymeldowana czyli w niniejszej sprawie W.G. Stroną w tym postępowaniu nie jest natomiast jego była żona - skarżąca M.J. Osoba trzecia wnioskująca o wszczęcie postępowania w sprawie o wymeldowanie innej osoby jedynie dostarcza informacje i dowody organowi wydającemu w sprawie decyzję. Organy obu instancji zupełnie pominęły ten wątek, co również uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, póz. 1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, póz. 1417 i nr 250, póz. 2118 oraz 2006, nr 38, póz. 268 i nr 208, póz. 1536).
W ponownym postępowaniu organ odwoławczy przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia i zaktualizowania materiału dowodowego w sprawie. W szczególności należy sprawdzić czy nastąpił prawomocny zwrot pozwu posesoryjnego wniesionego przez W.G.