Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2013r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji Nr [...] z dnia [...] 2013 roku, dotyczący ustalenia skarżącemu A. K. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.
Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan ustalony przez organy:
Skarżący, funkcjonariusz Policji pełniący służbę w Komisariacie Policji, domagał się zaliczenia dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy wykonywanej w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 9 listopada 1987 r. do dnia 15 października 1991 r.
Komendant Powiatowy Policji działając na podstawie:
- - art. 6 f, art. 101 ust. 1, art. 107 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U.2011.1687);
- - art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 roku o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. 1990.310);
- - § 3 ust. 1, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U.2001.1732) - rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] 2013 roku ustalił skarżącemu na dzień przyjęcia do służby w Policji tj. na dzień 16 października 1991r. łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: 9 miesięcy i 16 dni oraz określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 6 lipca 2009 roku w wysokości 18%.
Organ wyjaśnił, że tryb zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego policjantów określa ww. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z § 4 ust.1 pkt.5 tego rozporządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się m.in. okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.
Okresy pracy w gospodarstwie rolnym podlegają wliczeniu do stażu pracy na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U.1989.133). Zgodnie z art.1 ust.1 pkt.3 ww. ustawy do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy wlicza się pracownikowi m.in. przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Przepisy dotyczące ubezpieczenia rolników były uregulowane:
- - od dnia 1 stycznia 1983r. – w ustawie z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U.1989.133),
- - od dnia 1 stycznia 1991r. – w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.1998.25).
Obie ustawy zawierają legalną definicję " domownika", które jednak – różnią się od siebie. W związku z powyższym uznanie za pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym, a zatem zaliczenie względnie nie zaliczenie do wysługi lat dotyczy okresu, który należy podzielić na dwie części ze względu na stan prawny obowiązujący w tych okresach, a to: pierwszy - od dnia 9 listopada 1987r. do dnia 31 grudnia 1990r. oraz drugi - od dnia 1 stycznia 1991r. do dnia 16 czerwca 1991 r.
Organ pierwszej instancji zaliczył skarżącemu pracę w gospodarstwie rolnym do wysługi lat w wymiarze 9 miesięcy i 16 dni obejmującą drugi okres uznając, że skarżący posiada status " domownika" spełniając wymogi określone w przepisach obowiązujących w tym okresie.
Organ odmówił natomiast uwzględnienia okresu pierwszego do wysługi lat, co stanowi istotę sporu w rozpatrywanej sprawie.
Odmawiając zaliczenia okresu pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 9 listopada 1987 r. do dnia 31 grudnia 1900 r. organ wyjaśnił, że ww. ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w art.2 pkt.2 definiowała pojęcie " domownika" jako członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a nadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania.
Z kolei zgodnie z § 2 ust.2 pkt.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U.1998.10), przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia domowników uznaje się, że praca domownika w gospodarstwie rolnym n i e stanowi głównego źródła utrzymania, jeżeli domownik kształci się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej.
Skarżący uczęszczał do Technikum Mechanicznego w Zespole Szkół Mechaniczno-Samochodowych od dnia 1 września 1986 r. do w dnia 7 czerwca 1991r. Pobieranie nauki w szkole ponadpodstawowej wyklucza – zdaniem organu – możliwość uznania, iż praca domownika w gospodarstwie rolnym stanowi główne źródło utrzymania, a w konsekwencji wyklucza możliwość zaliczenia takiej osoby do kręgu "domowników", w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów. Zdaniem organu, bez znaczenia dla uznania danej osoby za domownika jest okoliczność, że przez cały czas nauki osoba ta mieszkała we wspólnym gospodarstwie z rodzicami i pracowała w ich gospodarstwie rolnym.
Ponadto organ nadmienił, że skarżący ukończył 16 lat w dniu 9 listopada 1987r., a zatem ewentualne wliczenie staży pracy w gospodarstwie rolnym może być uwzględnione dopiero od dnia 10 listopada 1987r.
W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej odmowy zaliczenia do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 10 listopada 1987 r. do dnia 31 grudnia 1990 r. skarżący zarzucił niewłaściwą interpretację wówczas obowiązujących przepisów definiujących pojęcie "domownika". Zdaniem skarżącego, jego nauka w szkole ponadpodstawowej nie wyklucza uznania go za "domownika", wykluczenie z uwagi na naukę w szkole ponadpodstawowej i wyższej jest wyłącznie dla potrzeb ustalania obowiązku ubezpieczenia społecznego rolników indywidualnych i członków ich rodzin, natomiast nie dotyczy wliczania okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu pracy.
Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 650/10, w którym Sąd ten uznał, że sam fakt pobierania nauki w okresie wykazywanym jako okres pracy w gospodarstwie rolnym nie stanowi przeszkody do zaliczenia tego okresu do pracowniczego stażu pracy, zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i zaliczenie spornego okresu do stażu pracy tj. od dnia 10 listopada 1987 roku do dnia 31 grudnia 1990 roku.
Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji i stwierdził, że w kwestionowanym okresie tj. od dnia 9 listopada 1987 r. do dnia 31 grudnia 1990 r. za "domownika" mógł być uznany członek rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat i nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, przy czym praca w gospodarstwie rolnym stanowiła ich główne źródło utrzymania. Wymogiem wprowadzonym w ww. ustawie było to, że praca domownika miała stanowić jego główne źródło utrzymania.
Zdaniem organu odwoławczego, skarżący pozostawał na utrzymaniu rodziców, nie czerpiąc korzyści materialnych z pomocy w ich gospodarstwie. Ponadto organ stwierdził, że " trudno zrozumieć, aby cały ciężar prowadzenia tego gospodarstwa spoczywał na nastoletnim wówczas chłopcu, którego głównym zadaniem i obowiązkiem winno być kształcenie w szkole średniej".
Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie jako naruszającej prawo. Skarżący zarzucił, że organy orzekające dokonały błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, na których oparto rozstrzygnięcie.
W ocenie skarżącego fakt pobierania nauki w Technikum Mechanicznym nie pozbawiał go jednej z cech ustawowych definicji " domownika" rolnika pracującego w gospodarstwie rolnym. Skarżący podkreślił, że okoliczność pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej wyklucza domownika pracującego w gospodarstwie rolnym, ale tylko z obowiązku ubezpieczenia społecznego, a zatem jest to kwestia podlegania lub nie podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Stanowisko to jest zgodne z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn.akt I OSK 650/10.
Ponadto, zdaniem skarżącego, organy zastosowały ustawę z dnia 14 grudnia 1992r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, mimo iż została ona skutecznie uchylona przez ustawę z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Biorąc bowiem pod uwagę, że ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zawiera żadnych przepisów intertemporalnych, które wskazywałyby przypadki stosowania ustawy uchylonej, w niniejszej sprawie należało – zdaniem skarżącego - stosować przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organ, zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy zmiana prawa niesie ze sobą niekorzystne skutki dla obywatela, należy oceniać zdarzenie prawne według stanu obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce. W przeciwnym wypadku mogłoby bowiem dojść do naruszenia art.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i wartości demokratycznego państwa prawnego.
W ocenie skarżącego, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Definicja legalna pojęcia "domownik" zawarta w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin stanowiła bowiem - w stosunku do obecnie obowiązujących przepisów rozwiązanie mniej korzystne dla skarżącego. Skoro, jak już wyżej wskazano w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie wprowadzono przepisów wyłączających lub ograniczających stosowanie przepisów nowych, należy przyjąć, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy było doprowadzenie do stosowania ustawy nowej, która była korzystniejsza dla obywateli.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Odnosząc się do kwestii przepisów, które miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, organ wyjaśnił, że zgodnie z ogólną zasadą prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości stosuje się ustawę nową. Dotyczy to jednak istniejących wcześniej i trwających nadal stosunków prawnych, które z wejściem w życie nowych przepisów ulegają przekształceniu: zgodnie z regulacją ustawową zmienia się /ulega zawężeniu lub rozszerzeniu/ zakres podmiotowy lub przedmiotowy stosunku prawnego, a jeżeli ustawodawca nie zadecyduje, że dotychczas istniejący stosunek prawny pozostaje w mocy niezmieniony, to podlega on transformacji zgodnej z nowymi przepisami.
W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z jakimś trwającym nieprzerwanie stosunkiem prawnym, aby można było go przekształcać zgodnie z aktualnym brzmieniem prawa. Ocenie bowiem podlega stan faktyczny, a konkretnie " bycie domownikiem", istniejącym w danym momencie. Ten stan był różnie definiowany przez zmieniające się przepisy, ale przez sam fakt bycia domownikiem nie nawiązywał się żaden stosunek prawny. Definicję pojęcia "domownik" stosuje się zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie wnioskowanym do zaliczenia. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (wskazanym w odpowiedzi na skargę) skoro praca w gospodarstwie rolnym miała miejsce pod rządami poprzedniej ustawy, to powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w czasie jej wykonywania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego.
Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia nie zaliczenia do wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 10 listopada 1987 r. do dnia 31 grudnia 1990 r.
Ustawa z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, w art.1 ust.1 pkt.3 stanowi, że do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, wlicza się pracownikowi przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym pracowników indywidualnych i członków ich rodzin. W ustawie tej nie zdefiniowano pojęcia "domownika", lecz ustawodawca odesłał w ustaleniu jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym pracowników indywidualnych i członków ich rodzin.
W rozpatrywanej sprawie rozbieżne stanowiska stron dotyczącą dwóch kwestii: pierwsza – to kwestia przepisów, które mają w sprawie zastosowanie, druga – to kwestia ustalenia normatywnej treści pojęcia " domownika".
Odnośnie przepisów, które mają zastosowanie w sprawie dotyczącej pracy w gospodarstwie rolnym w okresie od dnia 10 listopada 1987 r. do dnia 31 grudnia 1990r. Sąd w całości podzielił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, jako zgodne z prawem. Praca w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym okresie wykonywania tej pracy.
W związku z powyższym, przechodząc do istoty sporu, a zatem, czy należało skarżącemu zaliczyć do wysługi lat okres pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 10 listopada 1987 r. do dnia 31 grudnia 1990r., kwestie te należy rozważyć w oparciu o przepisy obowiązujące w tym okresie tj. na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Domownicy pracujący w gospodarstwie rolnym zostali zdefiniowani w art.2 ust.2 tej ustawy jako członkowie rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie zamieścił w tej definicji warunku podlegania ubezpieczeniu społecznemu i opłacaniu składek na to ubezpieczenie. Zdaniem Sądu należy odróżnić pojęcie " domownika" od warunków podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Wskazany przez organy § 2 ust.2 pkt.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczaniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin dotyczył ustalenia obowiązku ubezpieczenia domowników.
Wskazuje na to jednoznacznie treść § 2 ust. 2pkt.1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia domowników uznaje się, że praca domownika w gospodarstwie rolnym stanowi głównego źródła utrzymania, jeżeli domownik kształci się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej.
Za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi w części dotyczącej § 2 ust.2 pkt.1 rozporządzenia i należy zgodzić się z argumentacją, iż wskazany przepis związany jest ściśle z ustaleniem obowiązku ubezpieczenia domowników rolnika, a zatem nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
Definicja ustawowa zawarta w art.2 pkt.2 ww. ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. nie wyklucza z kręgu domowników pracujących w gospodarstwie domowym osoby, która kształciła się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej.
Stosownie do treści art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., przez domownika rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania.
W związku z powyższym, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organy błędnie przyjęły, że skarżący nie może być uznany za domownika wykonującego pracę w gospodarstwie domowym swoich rodziców w okresie od dnia 10 listopada 1987 r. do dnia 31 grudnia 1990r. ze względu na naukę w Technikum Mechanicznym w Zespole Szkół Mechaniczno-Samochodowym.
Zdaniem Sądu, za błędne należy uznać również stanowisko organów, że nauka w szkole ponadpodstawowej wyklucza uznanie, że praca skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła główne źródło jego utrzymania w rozumieniu art.2 pkt.2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Aprobując stanowisko organów należałoby się zastanowić, co w takim przypadku stanowi główne źródło utrzymania osoby, która dopiero pobiera naukę w szkole ponadpodstawowej.
Charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności. Oznacza to, że domownik nie musi pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, co daje domownikowi możliwość kształcenia w szkole ponadpodstawowej lub wyższej.
To zróżnicowanie charakteru pracy rolnika i domownika wynika z art.2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, który w ust.1 definiuje pojęcie " rolnika", a w ust.2 - pojęcie "domownika". Zróżnicowanie to wynika z nakładu pracy rolnika i domownika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego.
Zdaniem Sądu, praca osoby mającej status domownika, która realnie pomaga rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a jednocześnie pobiera naukę w szkole ponadpodstawowej – ma charakter pracy stanowiącej jej główne źródło utrzymania w rozumieniu art.2 pkt.2 ww. ustawy z dnia 14 grudnia 1982r.
Reasumując należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni normatywnej pojęcia "domownik".
Stosownie do art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U2012.270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
W związku z powyższym organy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku.
Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.