Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E. C. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 31 maja 2022 r. (znak: SKO-NP-4115-124/22) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy N. z 22 lutego 2022 r. (znak: [...]) o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wyżej opisaną decyzją organ l instancji odmówił skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie wskazał, iż w dniu 29 listopada 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką. Organ ustalił, że dochód rodziny skarżącej, w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 764 zł. Jednocześnie, w ocenie organu I instancji, ustalony zakres czynności, jakie wykonuje wnioskodawczyni w ramach sprawowanej opieki nad matką, nie powoduje konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W tym aspekcie organ zauważył, że od czerwca 2017 r. do października 2021 r. matka skarżącej zamieszkiwała sama w domu rodzinnym. Skarżąca zaś, od 2017 r. nie jest nigdzie ubezpieczona. Utrzymywała się z prac dorywczych i zasiłków z pomocy społecznej, nie podejmowała stałego zatrudnienia. W ocenie Wójta, trudno zatem uznać, że zachodzi związek między koniecznością sprawowania opieki nad matką, a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia. Odnosząc się do stanu zdrowia matki skarżącej organ zaznaczył, że niepełnosprawna jest osobą chodzącą, nie jest pampersowana. Zakres czynności opiekuńczych realizowanych przez skarżącą ogranicza się do przygotowywania posiłków, podawania lekarstw, zawożenia na wizyty lekarskie oraz pomocy przy myciu. Zdaniem organu, opisany zakres czynności nie wymaga stałej obecności skarżącej przy matce i nie wyklucza podjęcia zatrudnienia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła, że decyzja ta została oparta na wywiadzie środowiskowym, który został przeprowadzony u niej w domu w sposób niedokładny i niesolidny. Jak podnosiła odwołująca się, jej matka ma 84 lata i od 11 lat legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca zwróciła uwagę, że w 2017 r. został jej przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, z którego jednak zrezygnowała, ponieważ jej matka postanowiła wrócić do swoich rodzinnych stron, tj. do T., gdzie była objęta opieką przez sąsiadów i dwie ciocie.
Nadto odwołująca podniosła, że w 2020 r. ze względu na pandemię, nie była w stanie znaleźć pracy, a utrudnienia w pracy urzędów, nie pozwoliły jej na zarejestrowanie się jako bezrobotna. Częste wizyty u matki w T. też przyczyniły się do tego, że nie mogła znaleźć pracy. Według skarżącej, w 2021 r. stan zdrowia matki się pogorszył, w stosunku do ustalonego w 2017 r. Matka musi używać pieluchomajetek, bo nie trzyma moczu. Z uwagi na demencję zapomina o potrzebach fizjologicznych, nie potrafi przygotować ani posiłku, ani herbaty. Skarżąca ma obawy, że gdyby matka wyszła z domu, mogłaby nie wrócić. Osoba ta wymaga stałego monitorowania ciśnienia, a ze względu na to, że wojna na Ukrainie toczy się w bliskiej odległości jej domu rodzinnego, to wpadła w depresję i często płacze. Skarżąca oceniła, że nie może podjąć pracy nawet na pół etatu.
Decyzją z 31 maja 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że we wcześniejszym okresie, w 2017 r., skarżąca również sprawowała opiekę nad matką i z tego tytułu pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. W czerwcu 2017 r. matka skarżącej wróciła do swojego miejsca zamieszkania, gdzie mieszkała do listopada 2021 r. Organ podkreślił, że obecny wniosek skarżącej jest nową sprawą administracyjną, dlatego należało przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające.
Na podstawie zarówno wywiadu środowiskowego, jak i oświadczeń składanych przez skarżącą ustalono, że niepełnosprawna, ze względu na wiek i stan zdrowia, wymaga pomocy i opieki w codziennym funkcjonowaniu. Osoba ta porusza się po domu, ale wymaga nadzoru i pomocy w przygotowaniu posiłków, podaniu leków (niepełnosprawna nie pamięta, czy je przyjęła), w utrzymaniu higieny osobistej, organizacji wizyt lekarskich. Wymaganą pomoc i opiekę świadczy skarżąca, która przygotowuje posiłki, podaje herbatę (matka myli cukier z solą), wykupuje i przygotowuje lekarstwa, pomaga jej się umyć, uczesać, wyjść na spacer, uczestniczy w wizytach lekarskich matki. Z powyższego wynika, że niepełnosprawna wymaga pomocy, a skarżąca tę pomoc świadczy na jej rzecz. Przy czym zaznaczyło Kolegium, że podstawową kwestią uprawniającą do przyznania przedmiotowego świadczenia jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez opiekuna osoby niepełnosprawnej jakiegokolwiek zatrudnienia.
W ocenie organu odwoławczego, z zaprezentowanych wyżej ustaleń faktycznych nie można wnioskować, że zakres opieki jakiej wymaga niepełnosprawna (i jaki faktycznie wykonuje skarżąca) był tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to podjęcie skarżącej jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym, czy też prowadzenia gospodarstwa rolnego. Czynności takie jak: umawianie i towarzyszenie w wizytach lekarskich czy podczas badań, robienie zakupów, czy nadzorowanie przyjmowania leków nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się domem i rodziną i jednocześnie pracujące zawodowo. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach – z reguły rano i wieczorem – a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Tymczasem jak wynika z wywiadu środowiskowego osoba wymagająca opieki jest aktywna ruchowo i samodzielna w załatwianiu swoich potrzeb fizjologicznych, nadto wraz ze skarżącą mieszka dwoje jej dorosłych dzieci, w tym jedno z nich nie pracuje zawodowo i jak oświadczyła skarżąca, osoby te nie mają swoich rodzin. Tym samym, w ocenie Kolegium, istnieje możliwość zorganizowania pomocy w taki sposób, by skarżąca mogła podjąć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową choćby w ograniczonym zakresie.
Nadto Kolegium wskazało na możliwość udzielenia odwołującej się wsparcia w opiece nad matką, w formie usług opiekuńczych realizowanych w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo. Poza tym podkreśliło, trudno doszukać się związku pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe, a koniecznością zapewnienia matce opieki, skoro z materiału dowodowego wynika, że odwołująca od kilkunastu lat nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W okresie od 1996 r. do 2012 r. była zrejestrowana jako bezrobotna, wskazywała, że podejmowała pracę dorywczą, a od 2017 r. nie była nigdzie ubezpieczona i korzystała z pomocy społecznej.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:
- 1. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez stronę opieki nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia, w sytuacji gdy w rzeczywistości obecna sytuacja zdrowotna matki wymaga nieustannej pomocy w zaspokajaniu bieżących potrzeb życiowych, a skarżąca pozostaje w stanie ciągłej gotowości by pomoc tę zapewniać;
- 2. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez stronę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, skutkujące nieuzasadnionym uznaniem, że faktyczny zakres opieki nie jest tego rodzaju, aby uniemożliwiał podjęcie odwołującej jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Skarżąca podkreśliła, że organ nie wziął pod uwagę, że skoro jeździła ona do matki do T. co miesiąc na dwa tygodnie, to niemożliwe było znalezienie przez nią zatrudnienia. Podkreśliła, że matka, co prawda, jest w stanie samodzielnie się poruszać, ale sprawia jej to ogromne trudności. Nie jest w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłków, umyć się, zapomina o zażywaniu lekarstw. Skarżąca zwróciła uwagę, że matka ma objawy choroby demencyjnej. Skarżąca zaznaczyła, że pozostaje w ciągłej gotowości do pomocy nie tylko w czynnościach codziennych, ale także w sytuacjach niespodziewanych. W marcu 2022 r. skarżąca zauważyła u matki nagłe zaburzenia mowy, w związku z czym konieczna okazała się natychmiastowa wizyta w szpitalu. Końcowo skarżąca zwróciła uwagę, że obecnie sprawuje opiekę w znacznie szerszym zakresie niż w 2017 r., kiedy uzyskała żądane świadczenie i zakres opieki uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas wyrażoną argumentację.
Za pismem z 19 stycznia 2023 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe wywody i przedłożyła dokumentację medyczną dotyczącą przebytego przez niepełnosprawną zawału serca w 2012 r., informację lekarza z 30 września 2021 r. i kartę leczenia szpitalnego z 5 marca 2022 r., dotyczącą przejściowego zaburzenia mowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku z brakiem możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przez skarżącą, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Materialnoprawna podstawa wydanych w sprawie decyzji znajduje się w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: ustawa). Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, "jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...)". Zgodnie zaś z ust. 2, przedmiotowe świadczenie przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, tj. 764 zł.
Jak wynika z powyższego przepisu, w celu uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie nie tylko należy do kręgu osób w przepisie wskazanych, ale także stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Podobnie jak w przypadku przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić należy, że przedmiotowe świadczenie nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20).
Zasadniczy spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do tego, czy zakres opieki, jaką skarżąca świadczy niepełnosprawnej matce, jest tego rodzaju, że całkowicie wyklucza jej aktywność zawodową. Zdaniem Sądu, Kolegium Odwoławcze prawidłowo wywiodło w zaskarżonej decyzji, że stwierdzony w postępowaniu zakres opieki nie jest tego rodzaju, aby był przyczyną całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej. Kolegium zasadnie odniosło się do stanu zdrowia niepełnosprawnej, zakresu świadczonej opieki oraz okoliczności dotyczących uprzedniego podejmowania pracy zarobkowej przez skarżącą.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że sama skarżąca podała, że przed objęciem matki opieką wykonywała prace dorywcze. Nie przedstawiła natomiast ich rodzaju, skali czy charakteru. Brak jest w zatem w oparciu o powyższe podstaw, aby wywodzić, że z czynności tych musiała całkowicie zrezygnować, zwłaszcza w kontekście wynikającego z akt zakresu opieki roztaczanej nad matką. W istocie czynności opieki nad matką skarżącej sprowadzają się do czynności dnia codziennego. Takie czynności bowiem, jak pomoc przy zachowaniu higieny osobistej, organizowanie wizyt lekarskich, czy pomoc w ubieraniu się i czesaniu, nie mogą być ocenione jako na tyle angażujące opiekuna, aby wykluczały zupełnie jego aktywność zawodową. Podzielić należy pogląd wypowiedziany przez WSA w Krakowie w wyroku z 5 grudnia 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 918/22), w świetle którego przygotowanie posiłków, podanie leków, czynności higieniczne, a tym bardziej czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być realizowane przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu, a znaczna część tej aktywności może mieć miejsce także w dni wolne od pracy (pranie, prasowanie, porządki).
Znany z akt sprawy stan zdrowia niepełnosprawnej także nie pozwalał na wyprowadzenie wniosku, że zakres opieki wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez opiekuna. Matka skarżącej nie jest osobą obłożnie chorą. Nie jest bowiem leżąca, ani pampersowana, a z akt sprawy nie wynika, aby wymagała ona karmienia zapewnianego przez inne osoby (opiekuna). Nadto, jest ona zdolna do poruszania się, chodzi na spacery, jest osobą kontaktową, zdolną do złożenia oświadczenia podczas wywiadu środowiskowego (k. 7 akt administracyjnych). Informacja o leczeniu szpitalnym z 5 marca 2022 r. świadczy jedynie o przebytym epizodzie w postaci przejściowego zaburzenia mowy. Jak wynika z przedłożonego dokumentu, objawy te ustały tego samego dnia, a matka skarżącej przebywała w szpitalu jedynie przez kilka godzin. Podnoszona przez skarżącą depresja matki nie ma żadnego uwiarygodnienia w aktach sprawy. Podobnie rzecz się ma z twierdzeniami o objawach demencji starczej.
Dostrzec należy, że przedłożone przez skarżącą dokumenty o stanie zdrowia matki w większości dotyczą okoliczności mających miejsce w 2012 r. i nie stanowią poparcia dla powyższych twierdzeń skarżącej. Podobnie informacja lekarza z września 2021 r. potwierdza przebyty zawał w 2012 r. (zaznacza równocześnie, że aktualnie niepełnosprawna jest wydolna krążeniowo i oddechowo) i dolegliwości niepełnosprawnej w zakresie niewydolności serca i nadciśnienia tętniczego. Schorzenia te nie są kwestionowane przez organ, jak jednak wynika z powyższych rozważań, nie determinują one takiego stanu zdrowia niepełnosprawnej, który wymagałby rezygnacji z zatrudnienia przez opiekuna.
Stwierdzony w sprawie stan zdrowia matki skarżącej i związany z tym zakres świadczonej opieki nakazywały przyjąć, że czynnościom opiekuńczym realizowanym względem tej osoby, nie można było przypisać takiej skali, zakresu i intensywności, która wymagałaby ze strony opiekuna całkowitej rezygnacji (niepodejmowania) jakiejkolwiek pracy (zatrudnienia). Charakter tej opieki i zakres potrzeb niepełnosprawnej uwarunkowany przedstawionym wyżej stanem zdrowia wskazują, że czynności, jakich osoba ta wymaga, mogą być z powodzeniem realizowane zarówno przed rozpoczęciem pracy, jak też i po jej zakończeniu. Brak było więc podstaw by uznawać, że opieka skarżącej nad matką uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w ograniczonym choćby zakresie, a powyższe stwierdzenie uzasadniało poprawność przyjętego przez Kolegium Odwoławcze kierunku załatwienia tej sprawy.
Dodać należy, że fakt, iż skarżąca w 2017 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy nie dowodzi braku trafności kontrolowanego obecnie aktu. Nie jest przedmiotem ocen w przedmiotowej sprawie prawidłowość orzeczenia wydanego w sprawie skarżącej kilka lat wcześniej. Dostrzec trzeba, że skarżąca sama zrezygnowała z pobierania świadczenia z uwagi na to, że stan zdrowia matki się poprawił i umożliwiał jej powrót do rodzinnego domu, gdzie rzekomą opiekę nad matką, miały tam sprawować inne osoby.
Końcowo – jedynie uzupełniająco – należy zwrócić uwagę na kwestię dochodową, której spełnienie stanowi jeden z warunków przyznania świadczenia. Przy obliczaniu dochodu rodziny nie ujęto żadnych dochodów skarżącej, mimo że wielokrotnie wskazywała ona, że uzyskuje ona dochód na swoje utrzymanie z prac dorywczych. Co więcej, skarżąca jasno deklarowała, że zamieszkuje z nią dwoje dzieci, z których jedno pracuje. Okoliczność ta nie została wzięta pod uwagę przez organ I instancji przy obliczaniu liczby osób tworzących rodzinę. Choć powyższe wątpliwości nie zostały wyjaśnione przez organ II instancji, to jednak wobec stwierdzenia braku zaistnienia opisanej powyżej przesłanki związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a opieką nad matką, zasadne było odmowne rozstrzygnięcia organów administracji. Ostatnio wskazane uwagi odnotować należało jedynie na marginesie głównych rozważań.
Podsumowując, w sprawie zasadnie przyjęto, że nie została spełniona wymieniona w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad matką. Skarga podlegała zatem oddaleniu, o czym Sąd orzekł działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259).