Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., znak: SKO.Dr/4122/263/2021, po rozpatrzeniu odwołania G. K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 października 2021 r., nr: [...] orzekającą o ustaleniu i nałożeniu na G. K. kary pieniężnej w wysokości 1504 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy: al. [...] (dz. nr 2, obr. [...] jedn. ewid. N.) powierzchnia reklamowa o treści: "[...]", w dniach: od środy 26 maja 2020 r. do piątku 27 sierpnia 2021 r.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 26 maja 2021 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronna tablicę reklamową montowana na wysięgniku prostopadle do fasady budynku o treści "[...]" o wymiarach 0,73 m x 0,25 m (o całkowitej powierzchni 0,37 m2) zlokalizowaną w pasie drogowym al. [...] (działka nr 2, obr. [...] j. ewid. N.) bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem z podjętych czynności oraz wykonanymi podczas kontroli fotografiami. Wskazano, iż wymiary jednostronnej tablicy reklamowej ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy urządzenia mierniczego - dalmierza laserowego Leica Disto D810 Touch. Ustalono, iż właścicielem przedmiotowej tablicy reklamowej jest G. K., prowadzący Kancelarię [...].
Dalej organ stwierdził, że działka nr 2, obr. [...], jedn. ewid. N., w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "B" i w części stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest al. [...]. Granica pasa drogowego została wykreślona na mapie wygenerowanej z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDOIM, przez Dział Geodezji. Aleja [...] jest drogą publiczną, której zarządcą jest Zarząd Dróg Miasta Krakowa, będącym podmiotem właściwym do wskazania granic pasa drogowego.
Na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych w dniu 26 maja 2021 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, o czym został poinformowany G. K. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia 15 października 2021 r., nr [...], nałożył na G. K. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 1504 zł, za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego al. [...] (dz. nr 2, obr. [...] j. ewid. N.) powierzchnią reklamową w dniach od 26 maja 2021 r. do 27 sierpnia 2021 r.
W motywach rozstrzygnięcia, organ stwierdził, że przeprowadzone kontrole al. [...] wykazały, że będąca przedmiotem sprawy dwustronna tablica reklamowa o treści "[...]" o wymiarach: szerokość 0,73 m, x wysokość 0,25 m (o całkowitej powierzchni reklamowej: 0,37 m2) zlokalizowana w pasie drogowym al. [...] (działka nr 2, obr. [...], jedn. ewid. N.), umieszczona była we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi nieprzerwanie w okresie od dnia 26 maja 2021 r. do dnia 27 sierpnia 2021 r. (94 dni) i ostatecznie została usunięta, co zostało udokumentowane sporządzonymi protokołami z czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach.
Zdaniem organu I instancji, skoro skarżący nie dysponował żadnym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu, a teren ten nie był w legalnym jej władaniu, to zasadnym jest nałożenie kary pieniężnej za jego zajęcie. Jest to ustawowy obowiązek zarządcy drogi wynikający z art. 40 ust. 12 u.d.p. Wysokość kary została przez organ ustalana jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 6 cyt. ustawy. Opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, natomiast wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w odniesieniu do dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, określa uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Stawka za zajęcie pasa drogowego została ustalona na podstawie uchwały Rada Miasta Krakowa nr XXX/789/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budowa, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.
W trakcie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie organ zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione jego przesłanki.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniósł skarżący zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania oraz błędy w ustaleniach faktycznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust.6, ust. 8, ust. 10, ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 6 - 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735), utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
Kolegium uznało, że decyzja wydana przez organ I instancji jest prawidłowa. Kolegium nie dopatrzyło się również uchybień przepisom k.p.a. i stwierdziło, że stanowisko zaprezentowane w decyzji znajduje odbicie w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu. W szczególności w aktach sprawy znajduje się 9 protokołów z kontroli pasa drogowego al. [...] w K., na których udokumentowane zostało zajęcie pasa drogowego przez dwustronną tablicę reklamową o treści "[...]" o pow. całkowitej 0.37 m2 zamontowana prostopadle do fasady budynku przy al. [...] w K., działka nr 2, obr. [...] jedn. ewid. N. bez zezwolenia zarządcy drogi. Pomiary wykonano przy pomocy urządzenia mierniczego - dalmierza laserowego Leica Disto D810 Touch. W aktach znajduje się także kserokopia certyfikatu w/w dalmierza z dnia 5 lutego 2020 r. Zdaniem Kolegium zaszły okoliczności obligujące organ administracyjny do wydania decyzji nakładającej karę za umieszczenie reklamy w obrębie pasa drogowego bez uprzedniego zezwolenia.
Sama wysokość kary została także prawidłowo wyliczona z uwzględnieniem powierzchni zajęcia, długości czasu zajęcia oraz stawki opłaty za zajęcie metra kwadratowego drogi publicznej, która jest określana w prawie miejscowym (uchwała rady gminy).
Od powyższej decyzji SKO w Krakowie skargę z dnia 11 sierpnia 2022 r. wniósł G. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mających wpływ na wynika sprawy, a to:
- - "art. 77 ust. 1 w zw. z art. 80" k.p.a. poprzez kwestionowanie, iż G. K. jest właścicielem tablicy reklamowej zawierającej napis "[...]". "W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, aby właścicielem przedmiotowej tablicy był podmiot prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria [...]. Właścicielem lokalu, w którym mieści się przedmiotowa Kancelaria [...], jest osobą trzecią, zaś sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej w budynku nr [...] w os. [...] w K. nie jest tożsamy z ustaleniem, kto dokonał ewentualnego zajęcia pasa drogowego przy al. [...] w K. poprzez umieszczenie w nim rzeczonej tablicy oraz czy inna osoba nie była właścicielem przedmiotowej tablicy. (..) Nie jest przecież wykluczone, że przedmiotowa tablica była własnością osoby trzeciej."
- - "dowody w postaci wygenerowanej z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM przez dział Gospodarki Prezydenta Miasta Krakowa oraz załączona mapa ewidencyjna i zasadnicza nie są wystarczające dla określenia, czy w istocie doszło do zajęcia pasa drogowego. Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. nr 263, poz.1572 ze zm.), sporządzona powinna być na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego (...). Dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego (...), z drugiej zaś – kolizje umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalająca stwierdzić przypadek zajęcia pasa drogowego."
- - nadto decyzja Kolegium zawiera sprzeczności, które nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony postępowania, gdyż w decyzji Kolegium wskazano, iż odnosi się ona do zajęcia pasa drogowego "w dniach środa 26 maja 2020 r. do piątek 27 sierpnia 2021 r. Otóż dniem 26 maja 2020 r, był wtorek, nie zaś środa, natomiast z akt sprawy wynika, iż ewentualne zajęcia pasa drogowego było od dnia 26 maja 2021 r.
Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że w związku z epidemią COVID-19, od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U.2020.433 oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. z 2020 r. poz. 491).
Z kolei w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2022 r. obowiązywał stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Stan epidemii został odwołany z dniem 16 maja 2022 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U.2022.1027). Od dnia 16 maja 2022 r., do odwołania, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje ponownie stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U.2022.1028).
Zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 t.j. z dnia 2021.11.22) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Przewodniczący Wydziału III zarządzeniem z 30 listopada 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2023 r.
Wniesiona przez G. K. skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2022 r., znak: SKO.Dr/4122/263/2021 nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2022 r., znak: SKO.Dr/4122/263/2021, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 października 2021 r., nr: [...] w przedmiocie nałożenia na G. K. kary pieniężnej w wysokości 1504 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy: al. [...] (dz. Nr 2, obr. [...] jedn. ewid. N.) powierzchnią reklamową o treści: "[...]", w dniach: od środy 26 maja 2020 r. do piątku 27 sierpnia 2021 r. pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną wyżej wymienionych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwana dalej "u.d.p.".
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z kolei art. 40 ust. 2 u.d.p. stanowi, iż zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
- 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1.
Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z kolei za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 u.d.p.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości sam wymiar nośnika reklamowego, który został odpowiednio zmierzony i wynosi 0,73 m x 0,25 m co daje całkowitą powierzchnię 0,37 m2, a także udokumentowany (wynikami kontroli oraz zdjęciami) fakt zajęcia przez ten nośnik pasa drogowego co najmniej w okresie od nieprzerwanie w okresie od dnia 26 maja 2021 r. do dnia 27 sierpnia 2021 r. (94 dni). Oczywiście niezasadny jest skarżącego, iż Kolegium przyjęło zły okres zajęcia pasa drogowego – do 26 maja 2020 r. Otóż Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję I instancji w mocy, a więc podzieliło ustalenia stanu faktycznego dokonane przez ten organ oraz jego rozstrzygnięcie wraz z wyliczeniami, które do niego doprowadziły.
Zatem okresem, który przyjęły organy administracyjne obu instancji dla wyliczenia należnej kary było 94 dni zajęcia pasa drogowego (od dnia 26 maja 2021 r. do dnia 27 sierpnia 2021 r.). Fakt wskazania przez Kolegium dnia 26 maja 2020 r. w komparycji decyzji z 30 czerwca 2022 r. jako daty początkowej tego okresu ma wyłącznie charakter oczywistej omyłki pisarskiej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium konsekwentnie odwoływało się do dnia 26 maja 2021 r. jako daty początkowej przyjętej do liczenia okresu zajęcia pasa drogowego.
Pod pojęciem reklamy należy rozumieć umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55).
Należy więc zauważyć, że zastosowana w ustawie o drogach publicznych definicja reklamy odbiega od innych definicji funkcjonujących w systemie prawnym, na przykład tej sformułowane w ustawie o radiofonii i telewizji, w której kładzie się nacisk, iż musi ona zawierać element promocyjny, jak również to że odnosi się ona do sprzedaży lub odpłatnego korzystania z towarów lub usług. W doktrynie podkreśla się także, że reklama łączy w sobie dwa elementy: informacyjny i promocyjny z naciskiem położonym na element promocyjny. Co więcej, odróżnia się reklamę społeczną od reklamy komercyjnej. Reklama społeczna ma na celu promocję spraw i idei, podczas gdy reklama komercyjna promuje towary i usługi.
Należy jednak podkreślić, że przyjęcie konkretnej definicji reklamy na gruncie konkretnego aktu normatywnego jest uzależnione od woli ustawodawcy. Odwołanie się do treści reklamy jest bowiem istotne tylko wówczas, gdy dany akt normatywny wprowadza regulacje prawną właśnie tej treści dotyczącą. W ustawie o drogach publicznych definicja reklamy została ujęta bardzo szeroko. Nie ma bowiem na gruncie tej ustawy znaczenia co dana reklama promuje, czy o czym informuje, czy to są towary lub usługi, czy też są to sprawy i idee (reklama społeczna). Z punktu widzenia stosowania tego aktu normatywnego istotne jest jedynie, czy tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe pozostają w ramach wyodrębnionego pasa drogowego. Z tego względu ustawodawca zdefiniował reklamę jako każdy nośnik informacji wizualnej, który nie jest znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, ani znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody.
A contrario reklamą nie będzie nośnik informacji audialnej. Co więcej z tak sformułowanej definicja należałby wprost wnosić, że nie ma znaczenia, czy w takim nośniku reklamowym lub na tablicy reklamowej jakakolwiek informacja się znajduje. Istotne jest bowiem jedynie taki nośnik wraz z elementami konstrukcyjnymi nie jest znakiem drogowym, znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Potencjalnie więc może to być nośnik lub tablica pusta. Tym niemniej interpretując tę definicje Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach przyjął, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15).
Z kolei w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15) NSA stwierdził, iż: reklama są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie musza zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo. (zob. wyrok NSA z 9.11.2021 r., II GSK 1910/21, LEX nr 3278695, wyrok NSA z dnia 24 kwietna 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11, zob. także wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11 oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14, wyrok z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08).
Sąd w niniejszej sprawie akceptuje wyżej wymienione orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjmując, że na nośniku lub tablicy reklamowej musi wystąpić jakaś treść jednocześnie należy podkreślić, że nie ma znaczenia co ona komunikuje. Może więc zawierać jedynie numer telefonu podmiotu oferującego usługę reklamową, a już będzie reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że na spornej powierzchni reklamowej była umieszczona treść: "[...]", co wynika z załączonych do akt administracyjnych fotografii.
Należy również zwrócić uwagę, że decyzja wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter związany. Stwierdzenie więc przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinienia w nieterminowym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy też w jego niezłożeniu. Wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia, spóźnionego złożenia, bądź zajęcia pasa, gdy wniosek mimo złożenia nie został rozpoznany, jednak strona pas drogowy zajęła. Organ administracji nie ma również możliwości miarkowania wysokości kary (Wyrok NSA z 10.10.2017 r., II GSK 3647/15, LEX nr 2399169).
W myśl art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Możliwość korzystania z drogi publicznej, co do zasady nie jest objęta żadnym postępowaniem administracyjnym. Wyjątkiem jest tu m.in. korzystanie z pasa drogowego dla celów niezgodnych z jego funkcją i przeznaczeniem, gdyż wówczas zajęcie pasa wymaga uzyskania stosowanego zezwolenia w formie decyzji. Zezwolenie takie wymagane jest w sytuacji lokalizowania w pasie drogowym reklam. W związku z powyższym istotne dla nałożenia tej kary jest, czy faktycznie dana reklama znajduje się w pasie drogowym.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy – to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Organ powinien więc wykazać, czy faktycznie miało miejsce wkroczenie w pas drogowy. Co więcej pas drogowy musi być odrębną nieruchomością. Trafnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Istotne jest więc czyją własnością jest grunt, na którym znajdują się obiekty nie związane z funkcjonowaniem drogi (wyrok WSA w Szczecinie z 7.05.2008 r., II SA/Sz 86/08, LEX nr 522505, tak również Wyrok WSA w Krakowie z 4.02.2014 r., II SA/Kr 1294/13, LEX nr 1429571).
Także Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest zatem trafne stanowisko, że nie ma znaczenia czyją własnością jest grunt na którym znajdują się reklamy, a znaczenie ma tylko to, że były umieszczone w pasie drogowym (Wyrok NSA z 15.05.2013 r., II GSK 300/12, LEX nr 1327918). W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że działka nr 2, obr. [...] jedn. ewid. N., na której zlokalizowana została sporna reklama, jest własnością Miasta Krakowa.
W niniejszej sprawie do akt administracyjnych zostały załączone takie dokumenty jak: mapa z wykreślonym przebiegiem pasa drogowego, informacja opisowo-graficzna z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów, mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna, na których również została zaznaczona granica pasa drogowego oraz umiejscowienie spornej tablicy reklamowej. Na załączonych mapach zostało wskazane umieszczenia spornej tablicy reklamowej. Dowody te są wystarczające do wykazania miejsca, zakresu i sposobu zajęcia pasa drogowego przez tablicę z napisem "[...]. Tablica została przymocowana prostopadle do ściany budynku posadowionego na działce nr 1. Ponieważ pas drogowy (chodnik) w tym miejscu przebiega wzdłuż granicy działki nr 2 z działką nr 1 (wzdłuż fasady budynku), to taki sposób umocowania tablicy sprawia, że wchodzi ona w pas drogowy. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości.
Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w skardze, iż skuteczne postawienie stronie zarzutu zajęcia pasa drogowego wymaga przedstawienia urzędowego dokumentu geodezyjnego, którym powinna być wyłącznie mapa dla celów prawnych z wrysowanym przedmiotem naruszającym przestrzeń pasa drogowego. Pogląd ten został przytoczony z powołaniem się na wyrok WSA w Warszawie z 7 lutego 2020 r., sygn. VI SA/Wa 2298/19. Po pierwsze wyrok ten jest nieprawomocny. Po drugie pogląd ten nie został wyrażony w uzasadnieniu wyroku, lecz w zdaniu odrębnym jednego z sędziów złożonym do tego wyroku.
Po trzecie pogląd dotyczy szczególnego przypadku posadowienia reklamy w pasie drogowym. Konieczność pozyskania takiej dokumentacji zaistniałaby wyłącznie w sytuacji, gdy ze względu na usytuowanie tablicy reklamowej np. na ogrodzeniu, na ścianie budynku, czy też dokładnie na granicy pasa drogowego zachodziłaby wątpliwość, czy taki obiekt został umieszczony w pasie drogowym, czy też nie.
Nie ma więc potrzeby w niniejszej sprawie tak precyzyjnego określania granicy pasa drogowego, przy pomocy dokumentu geodezyjnego. Taka daleko idąca precyzyjność jest bowiem wymagana w sytuacji, gdy tablica reklamowa umieszczona jest właśnie na granicy pasa drogowego. W takich przypadkach każdy centymetr jest bowiem decydujący dla stwierdzenia czy doszło do zajęcia pasa drogowego. W niniejszej sprawie nie wystąpił tego rodzaju problem. Z przedstawionych przez organy map i zdjęć nie budzi wątpliwości miejsce zamontowania tablicy z napisem "[...]", a sama strona nie przedstawiła żadnych dowodów (map), które pozwalałyby odmiennie ocenić ustalone przez organy okoliczności sprawy.
Podsumowując, należy stwierdzić, że dokumenty zgromadzone w aktach postępowania administracyjnego (mapa ewidencyjna i mapa zasadnicza k.21 i 22 a.a.) spełniają kryteria stawiane mapom do celów prawnych. Pozwalają one bowiem na dokonanie przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Stąd zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest również pogląd, że dopuszczalne jest uznanie za dowód notatek urzędowych. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dokument zatytułowany jako "protokół" w niniejszej sprawie nie jest faktycznie protokołem, ale notatką urzędową, co nie wyklucza faktu, że może ona być dowodem w sprawie. Artykuł 67 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie.
Ponadto przepis ten w § 2, wśród przykładowych czynności, z których sporządza się protokół, wymienia oględziny. Z kolei zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Tym niemniej chociaż czynnościom kontrolnym organu nie można przypisać charakteru oględzin, to jednak nie oznacza, że takie notatki nie mogą być przedmiotem dowodu (zob. wyrok NSA z 4.12.2012 r., II GSK 1763/11, LEX nr 1367156). Katalog bowiem środków dowodowych określonych w art. 75 § 1 k.p.a nie jest zamknięty, a tym samym także inne nie wymienione w tym przepisie środki dowodowe mogą być dopuszczone jako dowód w sprawie.
W świetle tej regulacji istotne jest to, aby dowód mógł się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Notatka służbowa sporządzona w ramach realizacji ustawowych zadań zarządcy drogi polegających na obowiązku ochrony dróg jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie w trybie i na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 15.06.2012 r., II GSK 699/11, LEX nr 1244808).
W świetle powyższych okoliczności, nie można zarzucić organom wadliwej ocenę materiału dowodowego. Sąd nie ma również powodów do podważenia wiarygodności załączonego do akt sprawy materiału zdjęciowego oraz pozostałych informacji.
Nie budzi także uzasadnionych wątpliwości określenie adresata decyzji. Otóż G. K. zapewniona została możliwość aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pismem z 9.06.2021 r. (doręczonym w dniu 14.06.2021 r.) został on zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Następnie pismem z 15 września 2021 r. (doręczonym w dniu 17.09.2021 r.) zawiadomiony został o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Na tym etapie postępowania przed I instancją G. K. nie kwestionował, że jest to jego tablica reklamowa.
Również w treści odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 15 października 2021 r. skarżący nie kwestionował faktu, że jest to jego tablica. Zarzut taki pojawił się dopiero w skardze do WSA w Krakowie. Co więcej nie zawiera on stwierdzenia, iż G. K. nie jest właścicielem przedmiotowej tablicy reklamowej z napisem "[...]" zajmującej pas drogowy na al. [...] (działka nr [...], obr. [...] j. ewid. N.). Skarżący podniósł w nim jedynie, że organ nie wykazał kto jest właścicielem tej tablicy. "Nie jest przecież wykluczone, że przedmiotowa tablica była własnością osoby trzeciej. (...) Należy w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, kto był właścicielem rzeczonej tablicy oraz przedłożyć do akt sprawy stosowne dokumenty, które w sposób nie budzący wątpliwości będą wskazywać na podmiot właścicielski." Podniesiony zarzut i związana z nim argumentacja stanowi de facto polemikę z organami administracyjnymi skierowaną na przedłużenie postępowania.
Zauważyć należy, że jedynym notariuszem prowadzącym taką działalność w budynku nr [...] w os. Centrum C w K., na którego fasadzie umieszczono tablice z napisem "[...]" jest G. K. Zresztą skarżący nie zaprzeczał w toku postępowania administracyjnego, ani nie oświadczył ekspressis verbis w złożonej skardze, że nie jest to jego tablica reklamowa. Sam również nie wskazuje innego podmiotu, który miałby być właścicielem lub współwłaścicielem tej tablicy. Jego zarzut skupia się wyłącznie na tym, że organy nie wykazały faktu własności przedmiotowej tablicy stosownymi dokumentami. W świetle ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz doświadczenia życiowego zarzut ten zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.