Uzasadnienie
Decyzją z 22 czerwca 2022 r., nr [...] Wójt Gminy R. odmówił I. K. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką M. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała w 2010 r., a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2140) - dalej: "u.ś.r.".
W odwołaniu skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w tym przepisie bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 28/13.
Skarżąca podała, że jej matka wymaga opieki i wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z 30 grudnia 2010 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z 20 lipca 2022 r., znak: SKO.NP/4115/276/2022 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium wskazało, że pomimo dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., należało odmówić skarżącej przyznania świadczenia, gdyż nie zachodził bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.
Kolegium wskazało, że matka skarżącej jest wdową, ma 81 lat, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z 10 maja 2010 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe (wyrok Sądu Rejonowego w T. z 30 grudnia 2010 r., [...] zmieniający stopień niepełnosprawności). Ponadto matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z 24 lipca 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, która istniała w dniu 1 stycznia 2020 r.
Skarżąca od 1 lutego 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. oraz od 1 lipca 2013 r. do dnia wydania decyzji pobierała zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką.
Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że matka skarżącej wymaga stałego leczenia ze względu na choroby przewlekłe. Najwięcej problemów sprawia jej poruszanie się; cały czas porusza się o kuli, bez której nie jest w stanie pokonać dłuższej odległości, czy wyjść po schodach. Obydwie kończyny są mocno opuchnięte, w przeszłości miała operację na kolano, a obecnie posiada kłopoty ze stawami biodrowymi. Dodatkowo leczy się kardiologicznie. Ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy osoby drugiej i skarżąca zapewnia matce tę pomoc. Skarżąca i jej matka mieszkają w sąsiadujących domach. Matka przebywa u skarżącej w ciągu dnia, natomiast wieczorem wraca do siebie. W razie potrzeby ma możliwość w każdej chwili zadzwonić do córki i uzyskać pomoc. Skarżąca przygotowuje posiłki, czasami matka przygotowuje sobie poranny posiłek. Skarżąca pomaga matce podczas kąpieli, ubierania się, robi porządek w pokoju matki, organizuje i zawozi matkę na wizyty lekarskie, robi zakupy. Matka skarżącej nie była w stanie udzielić odpowiedzi na pytanie czy sprawowana opieka uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Kolegium powołując się orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że sama pomoc osobie wymagającej opieki w większości czynności deklarowanych przez skarżącą, np. sprzątanie, pranie, gotowanie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich, należy do codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie i nie musi być sprawowana w sposób ciągły. Tego typu pomoc nie mam znamion opieki o której mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r. i nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium zakres wykonywanej opieki nad matką wskazuje, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną opieką i niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, że podważa wiarygodność wyroku Sądu Rejonowego w T. oraz orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS-u. Podała, że od wielu lat sprawuje opiekę nad matką, a wcześniej opiekowała się jednocześnie chorym na nowotwór ojcem. Jej zdaniem matka nie jest w stanie zostać sama na 8-10 godzin, gdyż czasem nie daje rady nawet wstać z lóżka i potrzebuje żeby cały czas ktoś był. Oprócz zrobienia zakupów, prania i sprzątania; musi umówić i zawieść matkę do lekarza, kupić jej leki. Obecnie matka słabo widzi i ma zawroty głowy. Bardzo często trzeba jej też robić masaże, smarować kończyny i plecy maściami. Na ręce, którą się podpiera kulą często robi się stan zapalny łokcia. Także w miejscu gdzie matka nosi stabilizator stawu kolanowego robią się otarcia, wówczas trzeba być przy niej cały czas, gdyż nie jest w stanie zrobić nawet kilku kroków.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie została uwzględniona ponieważ skarżąca nie wykazała, że zakres czynności opiekuńczych był tego rodzaju, że uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia, nawet w ograniczonym zakresie.
Istotą sporu jest dokonana przez Kolegium interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dotycząca związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem opisywanych przez skarżącą czynności opiekuńczych, a koniecznością niepodejmowania zatrudnienia.
Kolegium nie kwestionowało przy tym ani stopnia niepełnosprawności matki skarżącej, ani też faktu, że skarżąca opiekuje się swoją matką. Przyjęło natomiast, co wyraźnie wynika z zaskarżonej decyzji, że: "opisane czynności opiekuńcze wykonywane przez I. K. wobec niepełnosprawnej matki (przygotowywanie posiłków, pomoc podczas kąpieli, ubierania się, robienie porządku w pokoju matki, organizowanie i zawożenie matki na wizyty lekarskie, robienie zakupów), mają charakter typowych czynności codziennych". Opis czynności wykonywanych przez skarżącą znalazł się kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego (k. 12 akt administracyjnych). Co więcej, w tym samym kwestionariuszu znalazła się uwaga, że: "(...) czasami p. M. przygotowuje sobie potrzebny posiłek". Przytoczone więc w decyzji fakty są zgodne z zebranym materiałem dowodowym.
Ocena Kolegium, że opisane przez skarżącą czynności są czynnościami życia codziennego, jest prawidłowa. Wszystkie wymienione w decyzji czynności nie są bezpośrednio związane z zabiegami medycznymi lub paramedycznymi typu np.: zmiana opatrunków; zmiana pampersów; kontrolowanie cewnika, worka stomijnego. Wręcz przeciwnie, z zgromadzonych dowodów wynika, że matka skarżącej wprawdzie przebywa stale w domu skarżącej, ale na noc wraca do siebie; czasami sama jest w stanie przygotować sobie posiłek. Skarżąca w złożonym odwołaniu i w skardze przede wszystkim podkreślała, że jej matka posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności; jest w podeszłym wieku i "potrzebuje cały czas żeby ktoś koło niej był" (skarga – k. 2 akt sądowych).
Dopiero na etapie skargi skarżąca wskazała, że: "Bardzo często trzeba masować, smarować nogi, ręce, plecy bo stale coś boli, piecze" (k. 2 str. 2 akt sądowych). Zdaniem Sądu i ten opis nie podważa końcowej oceny Kolegium, że: "Pomimo tego, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że matka odwołującej posiada znaczny stopień niepełnosprawności nie sposób jednak przyjąć, aby Skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności jakie wykonuje przez część doby opiekując się samodzielnie poruszającą się matką, rzeczywiście nie mogła podjąć żadnej pracy".
Konieczność masowania niepełnosprawnej matki nie jest w ocenie Sądu, taką czynnością, która uniemożliwiałaby podjęcie zatrudnienia przez sprawującą opiekę córkę. Sprzątanie, przygotowywanie posiłków, pomoc w czynnościach higienicznych czy też nawet masowanie i nacieranie niepełnosprawnej – może być bowiem wykonywane poza godzinami zatrudnienia. Sąd zwraca przy tym uwagę, że nawet i tych okoliczności skarżąca nie uprawdopodobniła niezbędności opisywanych zabiegów (np. odpisami zaleceń lekarskich itp.). W dodatkowym piśmie (k. 15 akt administracyjnych) skarżąca powołuje się na udzielaną matce pomoc w "przebieraniu w ciągu dnia nawet kilka razy", ale i ten opis czynności właściwie nie wskazuje na jakiekolwiek schorzenia matki skarżącej, które wymagałyby tego typu czynności, żeby nie było możliwe podjęcie zatrudnienia.
Należałoby więc podkreślić, tak jak to czynią inne sądy administracyjne w tego typu sporach, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r.; I OSK 1148/20, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzecznia.nsa.gov.pl).
Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r.; I OSK 516/19).
Co więcej opisywane przez skarżącą czynności były już oceniane przez sądy administracyjne w analogicznych sprawach w kontekście spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2021 r. I OSK 351/21, został wyrażony pogląd, że: "Czynności, które wykonywała skarżąca opiekując się matką się oznaczają szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (robienie zakupów, realizacja recept, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie itp.) i nie można ich uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności strony, gdyż są to typowe czynności, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu".
W judykaturze wskazuje się również, że czynności polegające na podawaniu leków, czy umawianiu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 2859/20). Wskazane przez skarżącą czynności, które wykonywała jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji (np. wcześniejszym przygotowaniu posiłków) dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. I OSK 858/21).
Jak również wskazują sądy administracyjne pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością każdego dziecka, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżąca, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Nieuzasadnione byłoby bowiem obciążanie Skarbu Państwa (a więc w gruncie rzeczy wszystkich podatników) koniecznością wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy członkowie rodziny osoby niepełnosprawnej zobowiązani do alimentacji są w stanie przy ustaleniu odpowiedniej organizacji pogodzić sprawowanie opieki z pracą (por. wyrok WSA w Lublinie z 17 stycznia 2023 r., II SA/Lu 629/22).
Reasumując, zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką, a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy.
W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką.
Sąd rozstrzygnął sprawę na posiedzeniu niejawnym po poinformowaniu stron o składzie i terminie wyznaczonego posiedzenia oraz o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Z możliwości tej skarżąca skorzystała przesyłając kserokopię zaświadczenia lekarskiego swojej matki z 29 grudnia 2022 r. wydanego dla potrzeb Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Jak już jednak Sąd powyżej argumentował, istotny w sprawie był nie tyle stopień niepełnosprawności matki skarżącej, ale zakres koniecznych czynności opiekuńczych i związek tych czynności z niemożnością podjęcia zatrudnienia.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.