Uzasadnienie
Burmistrz Miasta G., działając przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., decyzją z dnia [.....] 2005 r. nr [.....] przyznał D. M. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 144 zł na okres od 1 września 2005 r. na stałe na D. M. ur. [....] 1984 r. – na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4, art. 24, ust. 4, art. 26 ust. 1, ust. 2, art. 28 ust. 3, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm.), dalej "u.ś.r." oraz art. 104 K.p.a.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca spełnia przesłanki określone w u.ś.r. do przyznania ww. świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [....] 2014 r. nr [.....] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta G., z dnia [.....] 2005r. znak: [.....] - na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", oraz art. 21 ust. 1 u.ś.r.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w dniu 4 czerwca 2014 r. wpłynęło do organu pismo Inspektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z prośbą o zbadanie zgodności z prawem ww. decyzji w związku z zaistnieniem przesłanki mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w okresie od dnia 1.05.2004 r. do dnia 31.10.2012 r. oraz od dnia 1.11.2012 r. co najmniej do dnia 16.05.2014 r.
Postanowieniem z dnia [.....] 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.
Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
W sprawie decyzją z dnia [.....] 2005 r. znak: [.....], przyznano D. M. zasiłek pielęgnacyjny, w wysokości 144 zł, na okres od 1.09.2005 r. na stałe.
Kolegium wskazało, że S. M. – ojciec D., od dnia 1.05.2004 r. do dnia 31.10.2012 r. oraz od dnia 1.11.2012 r. co najmniej do dnia 16.05.2014 r. był zatrudniony na terytorium A. Zgodnie zaś z treścią art. 21 u.ś.r., to samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone. Do zadań tych należy m.in.
- 1) pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczpospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego,
- 2) wydawanie decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.
Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego zachodzi w sytuacji gdy obywatele państw członkowskich Unii Europejskiej przemieszczają się w granicach UE oraz EOG i podejmują legalną pracę na własny rachunek lub też wykonują pracę najemną i w przypadku S. M. ten element koordynacji powstał w dniu 1.05.2004 r.
W związku z tym, iż Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w K. ustalił, że w przypadku S. M. znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1.05.2004 r. do dnia 31.10.2012 r. oraz od dnia 1.11.2012 r. co najmniej do dnia 16.05.2014 r., co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia [.....] 2014 r. (znak: [.....]), wyłącznie właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie był Marszałek Województwa. Zatem skoro w dniu wydania decyzji tj. [.....] 2005 r., organem właściwym do jej wydania był Marszałek Województwa, a decyzja została wydana przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta G., Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., to jej wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej do wydawania decyzji administracyjnych. Spełniona zatem została przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. warunkująca nieważność decyzji administracyjnej.
Biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej stan faktyczny i prawny oraz to, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., czyli od dnia doręczenia lub ogłoszenia opisanej wyżej decyzji nie upłynęło dziesięć lat, a także decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, Kolegium orzekło jak w sentencji.
D. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na postawie art. 127 § 3 K.p.a. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 K.p.a., polegające na naruszeniu zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, przez wydanie skarżonej decyzji, mimo iż w dniu jej wydania nie funkcjonował w obrocie prawnym akt, który miał być badany w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a to decyzja z [.....] 2005 r. znak: [.....], jako że na mocy decyzji z [......] 2008 r. znak [.....] została uchylona przez Burmistrza Miasta G. Wniósł o uchylenie skarżonej w całości decyzji i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu zarzutów wskazał, że decyzja z dnia [.....] 2005 r. znak: [.....], zmieniona decyzją znak [.....], została uchylona z mocą od dnia [.....] 2008 r. Wobec powyższego przedmiot postępowania nie funkcjonuje w obrocie prawnym od daty wydania decyzji uchylającej znak [.....] nr Dec [.....]. Decyzja została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.
W związku z tym, brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która w innym postępowaniu została uchylona prawomocną decyzją. Prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [....] 2005 r. znak: [.....] zmienionej decyzją znak [.....] w ocenie skarżącego jest zatem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.
SKO wiedzę o tym posiadało, albowiem MOPS w G. w piśmie z [.....] 2014 r. powiadomił o tej okoliczności Kolegium. Z uzasadnienia decyzji uchylającej z [.....] 2008 r. wynika, ze MOPS w G. posiadał wiedzę w przedmiocie przebywania ojca D. M. za granicą. Opiekun prawny podejmował wszelkie będące w jego gestii działania w celu wyjaśnienia procedur koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, czego dowodem jest decyzja uchylająca z [.....] 2008 r., gdzie w treści jej uzasadnienia wskazano, iż to K. M. zwróciła się o uchylenie decyzji z [.....] 2005 r., znak [.....] r.
Organy [....] na podstawie dokumentacji z Polski, uzyskiwanej od Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w K. dokonywały pomniejszenia świadczeń uzyskiwanych przez D. M. o kwoty wypłacone na jego rzecz w Polsce. Potrącenia objęły cały okres wypłat świadczeń z A. do czasu uchylenia decyzji z [.....] 2005 r. Dokumentacja znajduje się w organach [.....], a wobec systemu koordynacji nie ma przeszkód do pozyskania stosownej dokumentacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 3 listopada 2014 r. nr [....] uchyliło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [.....] 2014 r., znak: [.....] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. - na podstawie art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 K.p.a. oraz art. 21 ust. 1 u.ś.r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył część uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że spełniona została przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. warunkująca nieważność decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej stan faktyczny i prawny oraz to, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., czyli od dnia doręczenia lub ogłoszenia opisanej wyżej decyzji nie upłynęło dziesięć lat, a także decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji.
Jednak rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uchylił decyzję własną, albowiem orzekając w I instancji przeoczył fakt, iż decyzja ta została już wcześniej uchylona, a więc wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia [.....] 2014 r. znak [.....], wobec której nie wszczęto postępowania w celu stwierdzenia jej nieważności.
D. M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez poczynienie w uzasadnieniu skarżonej decyzji ustaleń w zakresie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem sprawy, z pominięciem przesłanek do umorzenia postępowania, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia naruszającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
- - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności przedłożonej do akt sprawy decyzji Burmistrza Miasta G. z [....] 2008 r. znak [....] nr Dec [....] w zakresie w jakim wykazuje ona wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem sprawy,
- - art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wyczerpującego rozważenia w uzasadnieniu z jakiego powodu organ odwoławczy zaniechał rozpoznania sprawy co do meritum,
- - naruszenie art. 158 K.p.a. przez brak rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [.....] 2005 r., znak: [.....].
Skarżący podniósł, że wobec niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych, Kolegium winno postępowanie umorzyć. Przestał bowiem funkcjonować w obrocie prawnym akt, który miał być badany w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a.
Bezspornym jest, co zdaje się potwierdzać organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest fakt, że przedmiot postępowania, a to decyzja znak: [.....] zmieniona decyzją znak [.....] nie funkcjonuje w obrocie prawnym od daty wydania decyzji uchylającej znak [.....]. Zatem decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z [.....] 2005 r. znak: [....], nie funkcjonowała w obrocie prawnym w dniu składania wniosku o stwierdzenie jej nieważności. W związku z tym, brak było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która w innym postępowaniu została uchylona ostateczną decyzją.
Skoro prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [....] 2005 r. znak: [....] zmienionej decyzją znak [....] jak słusznie stwierdził organ w skarżonej decyzji jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, zdumienie skarżącego budzi rozstrzygnięcie organu, a to przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. SKO - jako organ II instancji wiedzę w powołanym przedmiocie posiadało, wiedza ta jest tożsama z wiedzą organu I instancji, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest możliwe wyłącznie w przypadku gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W sprawie przesłanki takie nie zachodzą, a co więcej organ II instancji jest tożsamym organem z organem I instancji, co umknęło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno zakończyć się decyzją. Może to być decyzja stwierdzająca nieważność, odmawiająca stwierdzenia nieważności albo stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, czy decyzja o umorzeniu postępowania. Wszystkie one mogą zapaść dopiero w toczącym się już postępowaniu nieważnościowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 P.p.s.a.
Skarga jest uzasadniona.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (wyrok NSA z 4.11.2014, sygn. II OSK 2279/13, LEX nr 1592135).
Taka sytuacja w sprawie jak słusznie argumentował skarżący zaistniała.
Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.
Niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie art. 138 § 2 K.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.
W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu.
W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło decyzję własną, albowiem orzekając w I instancji stwierdziło nieważność decyzji z dnia [....] 2005 r. nr [....], przyznającej świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 144 zł na okres od 1 września 2005 r. na stałe na D. M., przeoczyło fakt, iż decyzja ta została już wcześniej uchylona, a więc wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia [.....] 2008 r. znak [....], wobec której nie wszczęto postępowania w celu stwierdzenia jej nieważności.
Trafnie zatem skarżący zarzucił, że SKO - jako organ II instancji wiedzę w powołanym przedmiocie posiadało, wiedza ta jest tożsama z wiedzą organu I instancji, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest możliwe wyłącznie w przypadku gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie przesłanki takie nie zachodzą, a co więcej organ II instancji jest tożsamym organem z organem I instancji, co również umknęło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno zakończyć się decyzją. Może to być decyzja stwierdzająca nieważność, odmawiająca stwierdzenia nieważności albo stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, czy decyzja o umorzeniu postępowania. Wszystkie one mogą zapaść dopiero w toczącym się już postępowaniu nieważnościowym.
Należy tez przypomnieć, że sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozpoznawana i rozstrzygana jest w trybie postępowania nadzwyczajnego, przy czym fragmentaryczna regulacja tego trybu postępowania powoduje, że w zakresie nieuregulowanym postanowieniami art. 156 - art. 159 K.p.a. mają do niego zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.2010 r., sygn. I OSK 1132/10, LEX nr 744934). W trybie postępowania nieważnościowego zastosowanie ma zatem również art. 105 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, op. cit., str. 33).
W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne
Decyzja podjęta w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza o bycie prawnym decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym, a więc o obowiązywaniu jej w obrocie prawnym. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest właśnie brak obowiązującej w obrocie prawnym decyzji. Jeżeli organ w toku wszczętego postępowania nieważnościowego ustali, że żądanie dotyczy decyzji nie obowiązującej w obrocie prawnym, bo została w przewidzianym trybie prawnym wyeliminowana z niego (uchylona w postępowaniu odwoławczym, uchylona w trybie wznowienia postępowania), powinien je zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obejmuje zatem przypadki braku decyzji w sprawie lub niedopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie (por. B. Adamiak, op. cit. str. 35, 36).
Uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Przy ponownym prowadzeniu postępowania organ uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.