Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 21 września 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 30 ust, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 877), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego A. A. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 roku, znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej – A. B. wraz z należnymi odsetkami oraz odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej – A. B. wraz z należnymi odsetkami.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Organ I instancji w uzasadnieniu opisanej wyżej decyzji wskazał, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej były wypłacane w okresach od stycznia 2017 r. do sierpnia 2018 r. włącznie i od października 2018 r. do czerwca 2019 r. włącznie. Należność główna wynosi 14.500 zł wraz z odsetkami za zwłokę na dzień 23.06.2020 r. w kwocie 2152 zł. Organ I instancji uznał, że sytuacja materialna skarżącego nie uzasadnia umorzenia lub rozłożenia na raty należności. Zdaniem organu niemożność wywiązania się przez skarżącego z zobowiązań z tytułu alimentów jest przede wszystkim skutkiem uchylania się przez zobowiązanego od odpowiedzialności w tym zakresie. Skarżący prowadzi bowiem działalność gospodarczą i uzyskuje z niej dochody, jednakże nie dokonuje nawet niewielkich wpłat na poczet spłaty zadłużenia. Ostatnia wpłata została dokonana we wrześniu 2018 r. w wysokości 44,38 zł.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgromadzenia materiału dowodowego oraz rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy, co doprowadziło do całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych. Skarżący podniósł, że jego sytuacja z powodu pandemii COVID-19 uległa drastycznemu pogorszeniu, gdyż skarżący pracuje w branży gastronomicznej, która została całkowicie wykluczona z pracy zarobkowej. Skarżący podniósł także, że na jego szkodę popełnione zostało oszustwo, co spowodowało powstanie zaległości alimentacyjnych.
Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach SKO wskazało, że organ I instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia sytuacji finansowej, życiowej i zdrowotnej skarżącego, jednakże skarżący nie przedłożył w tym zakresie żadnych dowodów. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów oraz wyjaśnień skarżącego wynika, że jest on kawalerem, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z narzeczoną, która jest studentką i nie osiąga dochodów. Skarżący urodził się w 1972 r. Mieszka w wynajmowanym lokalu o powierzchni 70 m.kw. Ma średnie wykształcenie, jest obcokrajowcem. Od 2 lutego 2019 r. prowadzi działalność gospodarczą w branży gastronomicznej w miejscowości N. Skarżący nie podał wysokości swych dochodów, przedstawił jedynie wydruk komputerowy zestawienia przychodów i wydatków dotyczących prowadzonej działalności za okres od stycznia 2020 r. do marca 2020 włącznie.
Z zestawienia tego wynika, że dochód wyniósł łącznie 3660,24 zł, to jest miesięcznie średnio 1220 zł. Skarżący wskazał też, jaki ma wydatki, nie dokumentując w żaden sposób ich wysokości. Twierdził, że choruje na astmę oskrzelową, nie legitymuje się jednak orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie ciężar dowodu spoczywał w przeważającej mierze na skarżącym, który powinien był współpracować z organem w celu ustalenia jego sytuacji majątkowej i życiowej. Organ odwoławczy podkreślił, że pandemia nie może stanowić okoliczności prowadzącej do automatycznego i powszechnego zwalniania dłużników ze świadczeń publicznoprawnych. Organ podkreślił, że skarżący od początku nie wykonywał dobrowolnie i systematycznie obowiązku alimentacyjnego. Jedyna dobrowolna wpłata miała miejsce we wrześniu 2018 r. na kwotę 44,38 zł.
Na powyższą decyzję skarżący A. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od Skarbu Państwa kosztów postępowania. Skarżąca zarzucił naruszenie art., 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgromadzenia materiału dowodowego oraz rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy, co doprowadziło do całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, podtrzymując w tym zakresie argumentację podnoszoną odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które zdaniem skarżącego jest ogólnikowe i lakoniczne.
Skarżący podtrzymał argumentację odwołania, iż jego sytuacja materialna i zarobkowa uległa pogorszeniu z uwagi na pandemię COVID-19, co zdaniem skarżącego należy zakwalifikować jako okoliczność szczególną.
Zdaniem skarżącego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy wniosek o rozłożenie należności na raty został rozpoznany.
Skarżący podniósł, że decyzja uznaniowa wymaga szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego związania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy umorzenia oraz rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej – A. B. wraz z należnymi odsetkami.
Skarga nie jest zasadna.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 877). Zgodnie z tym przepisem organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Decyzja wydawana na jego podstawie zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty przez ustawodawcę zwrot: "organ może umorzyć (...) rozłożyć na raty".
W związku z tym należy zaakcentować, że kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich uznaniowych decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym oraz wnikliwym rozważeniu tego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., I OSK 1794/10; wyroki WSA: w Opolu z 15 października 2019 r., II SA/Op 289/19; w Gliwicach z 14 czerwca 2019 r., II SA/Gl 400/19).
Powyższa ograniczona kontrola sprowadza się do tego, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy, czy podjął kroki w kierunku jego uzyskania i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc - w ujęciu procesowym - kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jej zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 27 października 2020 r. sygn. I OSK 1011/20).
W ocenie Sądu, organy prowadzące kontrolowane postępowanie zrealizowały sformułowany w art. 7 k.p.a. obowiązek dokładnego, wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Zaakcentować przy tym należy, że w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu nie spoczywa wyłącznie na organie administracji publicznej. Co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych.
Powyższe stanowisko dobrze ilustruje wyrok z 8.11.2013 r., II OSK 1291/12, LEX nr 1421792, w którym NSA stwierdził, że "organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. W sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych czy też ogólnikowych wyjaśnień" (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 19.06.2013 r., IV SA/Po 481/13, LEX nr 1333707; wyrok WSA w Warszawie z 11.07.2012 r., VI SA/Wa 232/12, LEX nr 1352665; wyrok WSA w Gliwicach z 4.10.2011 r., III SA/Gl 207/11, LEX nr 989756; wyroki NSA z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10, LEX nr 1083620, oraz z 28.06.2011 r., II GSK 631/10, LEX nr 1083327).
Z kolei w wyroku z 15.11.2012 r., II OSK 2598/11, LEX nr 1291977, NSA orzekł, że w sytuacji, "gdy strona powołuje się na okoliczności, z których wynikają dla niej określone, pozytywne skutki prawne, dopuszczalne jest zobowiązanie jej do udowodnienia tych okoliczności, ale wyłącznie w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości przeprowadzić niezbędnych czynności wyjaśniających we własnym zakresie" (por. też wyrok NSA z 9.09.2011 r., II OSK 1700/10, LEX nr 1132113). Należy zatem uznać, że "obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego" (wyrok NSA z 17.02.2011 r., II GSK 273/10, LEX nr 992347; por. też wyrok NSA z 7.12.2010 r., II OSK 1677/10, LEX nr 746724). W szczególności wówczas, gdy organ administracji publicznej dokonał pewnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy, organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z 10.12.2009 r., II OSK 1933/08, LEX nr 582865).
Skarżący został przez organ I instancji wezwany pismem z dnia 1 kwietnia 2020 r. o przedłożenie w szczególności dokumentów określających wysokość dochodów oraz wydatków, zaświadczenia lekarskiego lub oświadczenia o stanie zdrowia. Skarżący poza swoim oświadczeniem żadnych dokumentów potwierdzających podnoszone okoliczności nie przedstawił. Również w odwołaniu od decyzji nie powołał nowych dowodów, jak również nie wskazał, gdzie organ miałby ich poszukiwać. Zarzuty zarówno skargi, jak i odwołania mają charakter ogólny, można powiedzieć – akademicki – nie odnoszą się natomiast do konkretnych faktów składających się na obraz sytuacji materialnej i życiowej skarżącego. Niezasadny jest zatem również zarzut naruszenia art. 136 k.p.a., gdyż skarżący nie wskazał, jakie konkretnie dowody miałyby być prowadzone w uzupełniającym postępowaniu.
W tej sytuacji zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w oparciu o informacje udostępnione przez samego skarżącego i dokonały oceny, czy w odniesieniu do skarżącego zachodzą szczególne okoliczności przemawiające za umorzeniem lub rozłożeniem na raty jego zobowiązań z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podstawę prawną tej oceny stanowił przywołany powyżej art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis ten wskazuje kryteria brane pod uwagę przez organ (sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy), ale uwzględnienie wniosku pozostawia do uznania organu, zobowiązanego do uwzględnienia zarówno słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego.
Kontrolując prawidłowość przeprowadzonej w tym zakresie oceny wskazać należy na stanowisko ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i podzielane przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym umorzenie czy też rozłożenie na raty na podstawie powołanego wyżej przepisu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter szczególny i wyjątkowy. Podstawa do takiego rozstrzygnięcia istnieje jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia zobowiązanemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie czy też rozłożenie na raty jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń powinna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Umorzenie (rozłożenie na raty) należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2020 r., IV SA/Po 1180/18).
Nie można również pominąć okoliczności, że umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego może być odebrane jako forma zachęcenia innych osób do unikania partycypowania w kosztach utrzymania własnych dzieci, w sytuacji gdy sytuacja materialna i osobista dłużnika nie jest następstwem pojawienia się zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, lecz wynika ona z zaniedbań, które miały miejsce przed kilku laty i obecnie dłużnik ponosi tego negatywne konsekwencje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2019 r., II SA/Gl 1049/19). Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Skarżący nie wywiązywał się od początku i konsekwentnie z obowiązku alimentacyjnego. Jedynie raz dokonał dobrowolnej wpłaty w niskiej kwocie. Egzekucja należności alimentacyjnych była bezskuteczna w okresie od stycznia 2017 r. do sierpnia 2018 r. i od października 2018 r. do czerwca 2019 r. Jedynie we wrześniu 2018 r. skarżący wpłacił na poczet należności alimentacyjnych kwotę 44,38 zł. Jak nietrudno zauważyć powyższe okresy czasu nie mają żadnego związku z pandemią COVID-19. Skarżący nie wskazał, jakie dochody osiągał w tych okresach czasu i dlaczego nie wywiązywał się z zobowiązań alimentacyjnych. Ustalenia w tym zakresie poczynione przez skarżącego z osobą trzecią nie mają żadnego znaczenia w niniejszym postępowaniu. Zobowiązania alimentacyjne mają charakter osobisty w tym znaczeniu, że wierzyciel alimentacyjny ma prawo domagać się spełnienia świadczenia od dłużnika alimentacyjnego, niezależnie od ustaleń, jakie ten ostatni czyni z innymi podmiotami.
Wracając do głównego nurtu rozważań należy wskazać, że przeprowadzenie kontroli decyzji uznaniowej w oparciu o kryterium legalności sprowadza się do oceny, czy wskazane powyżej względy świadczące o szczególnej sytuacji zobowiązanego zostały rozważone przez organy. W związku z tym należy stwierdzić, że organy prawidłowo i wnikliwie rozważyły, czy w odniesieniu do skarżącego zachodzą szczególne okoliczności wyróżniające go z pośród innych dłużników alimentacyjnych. W tym zakresie organy uznały, że takich okoliczności – w oparciu o dostępny materiał dowodowy – wskazać nie sposób. Należy podkreślić, że skarżący nie wykazał w postępowaniu ani wysokości osiąganych dochodów, ani wysokości niezbędnych wydatków. Nie wskazał też okoliczności od niego niezależnych, które uniemożliwiałyby mu wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego przed okresem pandemii COVID-19.
Na tle dłużników alimentacyjnych, którzy nierzadko nie osiągają żadnych dochodów, sytuacja skarżącego nie ma charakteru szczególnego. Szczególny charakter sytuacji skarżącego odnosić trzeba bowiem do ogółu dłużników alimentacyjnych, a nie do ogółu społeczeństwa. Skarżący ma 49 lat, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Ma średnie wykształcenie. Brak jest zatem przeszkód, by podjął inną pracę, skoro w branży gastronomicznej nie osiąga wystarczających dochodów. Należy podnieść, że nawet w okresie pandemii branża gastronomiczna funkcjonowała, choć w pewnych okresach czasu z ograniczeniami. Utrata dochodów nie dotyczyła także wszystkich podmiotów prowadzących tego rodzaju działalność, gdyż część prowadziła sprzedaż na wynos i osiągała porównywalne jak przed pandemią dochody. Problem w tym, że skarżący wysokości swych dochodów w toku postępowania nie wykazał.
Nie można automatycznie zakładać, że każdy, kto prowadzi działalność w branży gastronomicznej lub w takiej pracuje poniósł straty w związku z pandemią. Kwestie te należy rozważać indywidualnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.
Skarżący wynajmuje lokal mieszkalny o powierzchni 70 m.kw. i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z osobą, która według jego oświadczenia, nie osiąga dochodów. Jest to jednak wybór skarżącego, który powinien mieć świadomość pierwszeństwa zobowiązań alimentacyjnych przed innymi zobowiązaniami.
Należy podnieść, że nie była rolą organów ocena prawidłowości postępowania prowadzonego przez sąd powszechny czy też komornika sądowego.
Skoro zatem żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie okazał się skuteczny, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, z późn. zm.).