Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 października 2006 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...], którą orzeczono o odmowie uchylenia – po wznowieniu postępowania – decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1995 r. znak [...] w przedmiocie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów wsi [...] gm. [...] zmiany konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działki ewid. 1 na działki ewid. 2 i 3. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2 i art. art. 20, 21, 22, 23 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027).
Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Starosta [...] odmówił – po wznowieniu postępowania – uchylenia decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1995 r., którą orzeczono o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów wsi [...] gm. [...], zmiany konfiguracji powierzchni i oznaczenia działki ewid. Nr 1 o pow. 0,03 ha (droga) na działki 2 o pow. 0,01 ha i 3 o pow. 0,02 ha. Organ I instancji decyzję odmawiającą uchylenia "prawomocnej" decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] oparł na następujących ustaleniach; J. S. podaniem z dnia [...] lipca 2005 r. wystąpił do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt. 4 i 148 kpa. Podanie o wznowienie przekazał według właściwości Staroście Powiatowemu w [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r.
Starostwo Powiatowe w dniu [...] listopada 2005 r. "zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego wznowiło postępowanie", a następnie zwróciło się do Urzędu Gminy w [...] o przejęcie przez Urząd we władanie działki ewid. 3 stanowiącej prywatną własność M. i T. K.. Wobec odmowy Postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2005 r Nr [...] opartym na przepisie art. 106 kpa "przejęcia" przez Gminę we władanie drogi oznaczonej jako działka ewidencyjna Nr 3, nie mającej charakteru drogi publicznej i nie pozostającej w faktycznym władaniu gminy, przy braku zgody małż. K. na przejęcie władania, Starosta uznał, że "brak jest podstaw prawnych jak również nowych okoliczności dowodowych w sprawie, a od dnia ogłoszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego upłynęło pięć lat, więc powołane przez wnioskodawcę artykuły kpa są bezzasadne", a żądaniu uchylenia decyzji należało odmówić.
Wskazał też Starosta na orzeczenia sądowe, w sprawach [...] i [...] Sądu Rejonowego w [...], z których wynikało, że oddalono żądanie J. S., W. S. i D. S. o ustanowienie służebności drogi koniecznej po działce – 3 położonej w [...].
W odwołaniu od tej decyzji J. S. zarzucił nierozpoznanie sprawy co do istoty, brak odniesienia się do zarzutów stawianych decyzji z [...].03.1995 r., i naruszenie przepisów kpa i ustawy o drogach publicznych.
Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że decyzja z dnia [...] marca 1995 r. wprowadzająca zmiany w ewidencji oparta była na dokumentach wieczysto-księgowych. Wynikało z nich, że M. i T. K. są po połowie współwłaścicielami parceli 4 obj. KW [...], której odpowiednikiem jest działka ewid. 3, natomiast działka 2 stanowi odpowiednik parceli gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa. Wyodrębnienie w ramach działki 1 różnych własności nastąpiło decyzją z [...].03.1995 r., w oparciu o operat pomiarowy wykonany w 1995 r. i spisany przez strony na gruncie protokół graniczny.
Organ odwoławczy przyjął za własne stanowisko Starosty Powiatowego, że nie ma podstaw do korekty zmiany wprowadzonej decyzją z dnia [...].03.1995 r. w operacie ewidencji gruntów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia złożył J. S.. Skargę oraz jej uzupełnienie w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. ustosunkowującym się do otrzymanej odpowiedzi na skargę, oparto na zarzucie naruszenia art. art. 7, 77 i 107, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uzasadniając skargę, skarżący podniósł, że organy dowolnie określiły przedmiot postępowania i nie rozpoznały sprawy co do istoty, gdyż przedmiotem sprawy były wady kwalifikowane postępowania i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 1995 r. Naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa upatruje skarga w pominięciu okoliczności, że skarżący nie miał zapewnionego statusu strony postępowania zakończonego decyzją z 1995 r., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do wszystkich argumentów stanowiących podstawę żądania wznowienia.
Zarzucał, że termin po którym decyzji, objętej żądaniem wznowienia nie można uchylić wynosi 10 lat, a nie 5 jak przyjął organ oraz, że skoro Starosta w podstawie swojej decyzji powołał art. 146 § 1 i 2 kpa, to winien stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa.
Zdaniem skarżącego, zasięganie stanowiska Gminy (co do przejęcia władania działką 3) miało charakter konsultacji, a decyzję wydano przed uprawomocnieniem się tej konsultacji.
Skarżący prezentuje stanowisko, że działka 3 nie stanowi własności małż. Krzak lecz przeszła na własność gminy z mocy prawa w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych jako grunt oddany i zajęty pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia i stanowisko prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że kontrolę tę Sądy sprawują pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpatrując skargę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonana na powyższych zasadach kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, prowadzi do konstatacji, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych niż przytoczone na jej poparcie.
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt. 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Przepis art. 156 § 1 kpa zawiera wymieniony w punktach 1-7 zamknięty katalog przyczyn (podstaw) nieważności decyzji. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt. 2 kpa podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi ustalenie, że wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Taka regulacja wskazuje, iż hipotezą tego przepisu objęte są w istocie dwie alternatywne przyczyny nieważności, brak podstawy prawnej do wydania określonej decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, oraz rażące naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie lub wykładnię.
Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 października 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Powiatu Nowosądeckiego z dnia 27 lipca 2006 r., dotknięte są wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa z powodu rażącego naruszenia prawa. Nadto, stosownie do przepisu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprawę Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z tego tytułu kontrolą zgodności z prawem objęte zostało też postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...]. Postanowieniem tym z powołaniem na przepis art. 106 kpa, Wójt Gminy "odmówił przejęcia władania nieruchomością w [...] a stanowiąca własność M. i T. K.".
Postanowienie to nie znajduje oparcia w przepisach prawa i dotknięte jest przesłanką nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 in princp. jako wydane bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 106 § 1 kpa przewidziany tym przepisem tryb i sposób zajęcia stanowiska przez inny organ, może mieć miejsce wówczas gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Brak przepisu prawa materialnego, który uzależniał by wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia lub wydanie decyzji w trybie art. 151 kpa, od "przejęcia władania nieruchomością", przez Gminę.
Uzasadnienie przesłanek do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 in fine kpa w związku z art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważności zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego z dnia 5 października 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2006 r., wymaga przybliżenia istoty postępowania o wznowienie, gdyż w takim postępowaniu te decyzje zostały wydane.
Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania, w następstwie, którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Przewidziana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania ma dwa etapy. Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania (a właściwie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania) zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia. Natomiast odmowa wznowienia postępowania (a w istocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), stosownie do przepisu art. 149 § 3 kpa następuje w drodze decyzji. Oba rodzaje wskazanych rozstrzygnięć tj. wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa właściwe są dla etapu (fazy) pierwszego, w którym organ właściwy (tj. Zgodnie z art. 150 kpa § 1 kpa – zastrzeżeniem § 2 i 3 – w zasadzie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji), bada czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia.
Złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania (a w istocie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia), rodzi obowiązek organu wydania opartego na przepisie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Decyzja natomiast odmawiająca wznowienia postępowania oparta na przepisie art. 149 § 3 kpa w istocie odmawia wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia a więc odmawia badania merytorycznego czy zaszła przewidziana kpa podstawa wznowienia postępowania co do istoty sprawy.
Badanie czy istnieją podmiotowe i przedmiotowe przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa obejmują ustalenie czy podanie o wznowienie dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, czy żądanie wznowienia oparte jest na przynajmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 pkt. 1-8 (a także 145a – co nie dotyczy sprawy) podstaw wznowienia, oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 lub § 2 kpa. Nadto gdy żądanie wznowienia oparto na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, - tzn. niebraniu przez stronę udziału w postępowaniu, na tym etapie następuje ocena przez organ właściwy w rozumieniu art. 150 kpa, czy podanie zostało wniesione przez stronę, a więc podmiot któremu w świetle prawa materialnego służy przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa dlatego, że jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, którego wznowienia żąda, albo kto żąda czynności ze względu na swój obowiązek lub interes prawny.
Dopiero w przypadku przyjęcia przez organ właściwy do wznowienia (wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), że podanie wniosła strona i nie zachodzą inne negatywne przesłanki wznowienia, organ wydaje oparte na przepisie art. 149 § 1 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania (a w istocie o wszczęciu postępowania w sprawie przyczyn wznowienia). Po przeprowadzeniu postępowania w zakresie określonym art. 149 § 2 kpa organ wydaje decyzję opartą na przepisach pkt. 1 lub pkt. 2 art. 151 kpa w zależności od tego czy ustali istnienie lub brak podstaw wznowienia.
Zaliczenie postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną do tzw. postępowań nadzwyczajnych implikuje obowiązek ścisłego stosowania przepisów. W świetle powyższego przyjęta przez organ I instancji i akceptowana przez organ odwoławczy forma wszczęcia postępowania przez "zawiadomienie" Starosty z dnia [...] listopada 2005 r. rażąco narusza przepis art. 149 kpa, gdyż na tym etapie postępowania organy administracji odstąpiły od – oczywistego wymagania przez ustawę – ustalenia czy istnieją negatywne przesłanki wyłączające dopuszczalność wznowienia postępowania (wszczęcia postępowania w sprawie przyczyn wznowienia) i skutkujące wydaniem opartej na art. 149 § 3 decyzji odmawiającej wznowienia, czy też, z braku takich przesłanek należy na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowieniem wznowić postępowanie (a w istocie wszcząć postępowanie w sprawie przyczyn wznowienia).
Do przesłanek negatywnych wznowienia, należy wskazane wyżej m.in. wniesienie podania po upływie terminu określonego art. 148 § 1 lub 2 kpa.
Skarżący upatruje podstawy wznowienia w tym, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1995 r. Jest to zatem podanie oparte na przesłance wznowienia określonej przepisem art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. W myśl przepisu art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej art. 145 § 1 pkt. 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przepis powyższy początek biegu miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie przez stronę, która niebrała bez swojej winy udziału w postępowaniu liczy od dnia dowiedzenia się o decyzji, a nie od jej doręczenia. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniło (por. np. wyrok NSA z dnia 2006.03.10 II OSK 622/05-ONSAiWSA 2006/5/133), że art. 148 § 2 kpa nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania na podstawie określonej art. 145 § 1 pkt. 4 kpa doręczenia decyzji lecz powzięcia wiadomości o istnieniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu i to niezależnie od źródeł uzyskania takiej informacji.
Pogląd ten Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela i winien być uwzględniony przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Będą też organy miały na uwadze, że przepis art. 146 kpa może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania w trybie art. 149 § 2 kpa organ stwierdzi istnienie podstaw do wznowienia, a przewidziane art. 146 kpa okoliczności, wyłączają możliwość uchylenia decyzji, ograniczając rozstrzygnięcie organu do dyspozycji zawartej w przepisie art. 151 § 2 kpa.
Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt. 3 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku.
Orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącego zastąpionego przez pełnomocnika – adwokata kosztów postępowania sądowego oparto na przepisach art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.