Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 2 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2020 r., nr [...] orzekającą o odmowie ustalenia na rzecz B. K. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką K. Ł. Podstawę decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.")
Z zaskarżonej decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny.
Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił ustalenia na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką K. Ł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości daty powstania niepełnosprawności K. Ł. Organ odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2013 r., w którym TK orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim przepis różnicuje sytuację prawną podmiotów ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, uzależniając ją od okresu życia, w którym pojawiła się niepełnosprawność po stronie osób wymagających opieki. Organ podniósł, że orzeczeniem nie wyeliminowano z obrotu prawnego przepisu, a w rezultacie pozostaje on w systemie prawa obowiązującego i wywołuje skutki prawne.
Z tego względu, w ocenie organu I instancji, konieczna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba nad którą jest sprawowana opieka legitymuje się niepełnosprawnością, która powstała po ukończeniu 18 roku życia oraz w sytuacji, gdy daty powstania niepełnosprawności nie sposób ustalić na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności. Organ I instancji wskazał, że drugą przeszkodą prawną uniemożliwiającą przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jest fakt pobierania przez skarżącą świadczenia przedemerytalnego. Organ podniósł ponadto, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości zmniejszenia wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, a pozwalają jedynie na orzeczenie o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z tego względu, organ I instancji nie mógł przyznać skarżącej świadczenia w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością uzyskiwanych przez skarżącą świadczeń a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu z dnia 10 września 2020 r. skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz konstytucyjnej zasady równości. Wniosła o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy pobieranymi przez skarżącą świadczeniami przedemerytalnymi a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego ustaloną przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Decyzją z dnia 2 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy odmawiającą ustalenia na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że skarżąca spełniła przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymagającym stałej pielęgnacji oraz niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia. SKO wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia.
W ocenie organu II instancji, brak możliwości przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jest konsekwencją zaistnienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a, ponieważ skarżąca posiada prawo do świadczenia przedemerytalnego. Kolegium podniosło, że w ocenie organu nie jest możliwe na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w innej wysokości niż określona w ustawie. SKO powołało się na orzecznictwo NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, które opowiedziało się brakiem możliwości ustalania samodzielnie przez organy wysokości przysługującego świadczenia opiekuńczego, a także zwróciło uwagę na podniesioną w orzecznictwie sądów potrzebę poinformowania strony o możliwości rezygnacji ze świadczenia niższego, umożliwiając stronie wybór świadczenia, które chce otrzymywać.
Kolegium podniosło, że pismem z dnia 12 października 2020 r. zwróciło się do skarżącej o przedłożenie do akt sprawy dokumentu potwierdzającego ustanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. SKO poinformowało skarżącą o treści art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, zgodnie z którym prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje na wniosek osoby pobierającej świadczenie.
W odpowiedzi na wezwanie, skarżąca wskazała, że nie zamierza rezygnować ze świadczenia przedemerytalnego ponieważ w przyszłości umożliwi jej ono uzyskanie świadczeń emerytalnych, a przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pomniejszonego o kwotę otrzymywanego świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podniosło, że skarżąca została poinformowana, że od świadczenia pielęgnacyjnego również odprowadzane są składki na ubezpieczenie emerytalne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła decyzji SKO naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 st. 1 b u.ś.r. i odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pobierania przez skarżącą świadczenia przedemerytalnego. Skarżąca podniosła ponadto, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia przedemerytalnego.
Wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pomniejszonego o kwotę pobieranego świadczenia przedemerytalnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, nie widząc podstaw do zmiany rozstrzygnięcia w trybie autokontroli, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd nie podziela zawartej w niej argumentacji. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również poprzedzającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy, działając w oparciu o art. 134 oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy zwrócić uwagę, że stanowisko prezentowane przez skarżąca w toku postępowania, znajdowało uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury (a zatem również świadczenia przedemerytalnego) nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury (świadczenia przedemerytalnego). Zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w przepisie art. 17 ust. 5 lit a u.ś.r., należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od pewnego czasu dostrzec można kształtowanie się nowej linii orzeczniczej. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, dotyczących interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyrażono pogląd prawny, który Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela, dostrzegający potrzebę uzupełnienia rezultatów wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej oraz systemowej. Słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie zatem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenie przedemerytalne w niższej wysokości, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za przyjęciem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., umożliwiającym osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. Ustawodawca wyraźnie przewidział taką możliwość w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 291353, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Analiza ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz przedemerytalnego jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenia przedemerytalne, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie świadczenia przedemerytalnego. Wyboru może dokonać przez złożenie wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego, ponieważ zgodnie z art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 roku o świadczeniach przedemerytalnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1775 ze zm.), w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się w szczególności przepis art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., w świetle którego prawo do emerytury (a zatem też do świadczenia przedemerytalnego) może ulec zawieszeniu na wniosek osoby uprawnionej.
Organy I i II instancji powinny poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie świadczenia przedemerytalnego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu udzielając im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych figuruje pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego skierowane do skarżącej, w którym organ wezwał skarżącą do przedłożenia do akt sprawy dokumentu potwierdzającego ustanie świadczenia przedemerytalnego. Organ poinformował skarżącą o treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych, w świetle którego świadczenie to ustaje na wniosek osoby pobierającej świadczenia przedemerytalne. Kolegium wyjaśniło ponadto, że pobieranie przez skarżącą świadczenia przedemerytalnego stanowi przeszkodę do uzyskania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu, nie sposób uznać pisma z dnia 12 października 2020 r. za pouczenie skarżącej o możliwych sposobach postępowania w realiach niniejszej sprawy.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres obowiązku informowania strony, o którym mówi art. 9 k.p.a., obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i prawa procesowego, przez cały tok postepowania od jego wszczęcia do zakończenia decyzją (wyrok NSA 15.12.2020 r., I OSK 1686/20, CBOSA). Zasada informowania stron nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy stan prawny jest niejasny i wymaga odwołania się do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Obowiązek informowania nie może być ograniczony jedynie do pouczenia strony o ogólnych zasadach przyznawania pomocy społecznej, ale powinien odnosić się do całości praw i obowiązków stron postępowania, a w szczególności do indywidualnego beneficjenta świadczeń (por. wyrok WSA IV SA/Gl 870/17, z 9.04.2019 r., CBOSA).
Trzeba wskazać, że organ pouczył skarżącą jedynie o możliwości rezygnacji ze świadczenia przedemerytalnego, a nie o możliwości jego zawieszenia na czas pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to o tyle istotne, że zawieszenie świadczenia umożliwia skarżącej powrót do świadczenia przedemerytalnego, w sytuacji gdyby np. doszło do utraty przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z tym, że postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykazało, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jego przyznania jest pobieranie przez skarżącą świadczenia przedemerytalnego, konieczne było pouczenie skarżącej (a nie wezwanie do przedłożenia dokumentu potwierdzającego ustanie prawa do świadczenia przedemerytalnego) o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia niższego, aby w ten sposób uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do przedemerytalnego, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń przedemerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.
Brak prawidłowego pouczenia, w szczególności o prawie do zawieszenia świadczenia przedemerytalnego umożliwiającym uzyskanie przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skutkował przedwczesną odmową przyznania świadczenia skarżącej.
Należy zawrócić uwagę, że decyzja organu I instancji również jest wadliwa ponieważ niezgodnie z treścią art. 17 ust. 1 b u.ś.r. organ przyjął w niej, że brak możliwości określenia daty powstania niepełnosprawności skutkuje odmową przyznania świadczenia. Tymczasem, zgodnie z powołanym wyrokiem TK, powinien on być stosowany z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Organ I instancji ponadto, wadliwie interpretując art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., przyjął, że fakt przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia przedemerytalnego wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które jest świadczeniem w wyższej wysokości niż pobierane aktualnie przez skarżącą.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ pouczy skarżącą o okolicznościach mających wpływ na przyznanie jej praw do świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z wskazaniami zawartymi w wyroku, a następnie po przeanalizowaniu całokształtu okoliczności, wyda rozstrzygnięcie.
Mając na względzie powyższe, Sąd uchylił decyzję organu I i II instancji na podstawie art. 145§1 pkt 1 a i c p.p.s.a.