Uzasadnienie
Ponownie wydaną w sprawie decyzją z 29 kwietnia 2022 r., znak: [...] Burmistrz Miasta B. odmówił M. G. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką T. B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) - dalej: "u.ś.r."; niepełnosprawność matki skarżącej istniała bowiem od 65 roku życia. Zdaniem organu powołany przepis nie został wyeliminowany z obrotu prawnego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13.
W odwołaniu skarżąca podniosła zarzut naruszenia: art. 138 § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2185) – dalej K.p.a. oraz art. 17 ust. 1b oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 20 czerwca 2022 r., znak: SKO.NP/4115/210/2022 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium ustaliło, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z 29 listopada 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe ze stwierdzeniem, że niepełnosprawność istnieje od 65-go roku życia. Natomiast ustalony stopień tej niepełnosprawności datował się od 16 lipca 2012 r. Dalej Kolegium podało, że w oświadczeniu z 1 lutego 2022 r. skarżąca wskazała, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Następnie w oświadczeniu z 4 listopada 2021 r. skarżąca poinformowała, że opiekuje się matką a zakres czynności opiekuńczych to: higiena, wizyty lekarskie, przyrządzanie posiłków, robienie prania, zakupów, całokształt czynności związanych z bytowaniem. Z kolei na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca mieszka z mamą i dwójką dzieci w wieku szkolnym i przedszkolnym. Prowadzi z dziećmi odrębne gospodarstwo domowe. Matka skarżącej zajmuje pokój i łazienkę i nie jest zdolna do samodzielnego korzystania z tych pomieszczeń. Nie jest też w stanie samodzielnie funkcjonować w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Obecnie niemożliwe jest nawiązanie kontaktu logicznego z matką skarżącej ze względu na demencję starczą. Z trudem porusza się po mieszkaniu, ma problem z utrzymaniem równowagi. Wymaga pomocy w codziennych czynnościach takich jak: ubranie, przygotowanie posiłków, dbanie o higienę osobistą.
Skarżąca zajmuje się załatwianiem wszystkich spraw urzędowych i medycznych. W ponownie przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym ustalono, że matka skarżącej jest osobą całkowicie zależną od innych osób, niesamodzielną, zdaną na pomoc. W ramach opieki skarżąca pomaga matce w czynnościach samoobsługowych, higienicznych, podaje leki, przygotowuje posiłki, wykonuje pranie, sprząta. Ponadto ustala terminy wizyt lekarskich, przestrzega ich realizacji. Matka słabo komunikuje werbalnie, ma trudności z rozumieniem treści. Nie wykonuje czynności samoobsługowych i higienicznych, ma problemy z kontrolowaniem potrzeb fizjologicznych. Matka skarżącej nie może zostać bez opieki, gdyż zagraża swojemu zdrowiu, a nawet życiu.
W oświadczeniu z 22 kwietnia 2022 r. skarżąca podała, że zrezygnowała z pracy w 2018 r., kiedy to rodzice ciężko zachorowali i wymagali całodobowej opieki. Obecnie opiekuje się mamą w sposób ciągły i stały, dlatego musiała zrezygnować z życia zawodowego i prywatnego. Pozostawienie mamy bez opieki grozi utratą przez nią zdrowia, a nawet życia. Mama nie jest w stanie pozostać w domu bez opieki nawet na kilka godzin, ponieważ mogło to by skutkować zalaniem domu lub pozostawieniem włączonego gazu przez kilka godzin, a w konsekwencji groziłoby to utratą dachu nad głową i są to realne sytuacje, których już doświadczyła w czasie kiedy mama pozostawała bez opiekł. Wyjaśniła też, że ma dwóch braci, którzy pracują zawodowo, sporadycznie pomagają mamie, mają na utrzymaniu rodziny i nie zrezygnują z pracy. Zgodnie z dołączoną do akt sprawy kartą oceny pacjenta według zmodyfikowanej skali Barthel spisaną 25 kwietnia 2022 r. matka skarżącej potrzebuje pomocy spożywaniu posiłków, przy czynnościach osobistych, spacerach, większej pomocy przy przemieszczaniu się.
Natomiast korzystaniu z toalety, kąpieli, wchodzeniu i schodzeniu po schodach, ubieraniu się i rozbieraniu jest zależna. Nie panuje nad kontrolowaniem potrzeb fizjologicznych. W teście AMTS stwierdzono, że ma ciężkie upośledzenie pamięci. Na podstawie świadectw pracy Kolegium ustaliło, że skarżąca ostatnio była zatrudniona w firmie C. S.A. w okresie od 12 kwietnia 2012 r. do 21 listopada 2018 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę z upływem czasu, na który była zawarta. W okresie od 28 października 2017 r. do 16 marca 2018 r. skarżąca była na urlopie macierzyńskim, a w okresie od 17 marca 2018 r. do 26 października 2018 r. wykorzystała urlop rodzicielski.
Kolegium przyznało rację skarżącej, że organ I instancji naruszył art. 138 § 2a K.p.a. w zakresie wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przy rozważaniu kwestii prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne było bowiem wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Pomimo tego uchybienia, Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiadała prawu.
Zdaniem Kolegium, w realiach niniejszej sprawy należało zwrócić uwagę, że skarżąca nie pracuje od 2018 r. W okresie od 28 października 2017 r. do 16 marca 2018 r. skarżąca była na urlopie macierzyńskim, a w okresie od 17 marca 2018 r. do 26 października 2018 r. wykorzystała urlop rodzicielski. Kolegium podkreśliło, ze matka skarżącej pozostawała niepełnosprawna w stopniu znacznym od 16 lipca 2012 r., a rodzaj schorzeń się nie zmienił. A zatem w sprawie nie można było przyjąć, że to niepełnosprawność matki sprawiła, że w 2018 r. skarżąca przestała być aktywna zawodowo. W tej sytuacji brak było związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (ustaniem zatrudnienia) a koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką.
Kolegium podało, że czynności takie jak pomoc w ubieraniu osoby wymagającej opieki, dojściu do łazienki, umyciu, zmianie pieluchomajtek, przygotowaniu posiłków, podaniu leków, mierzenie ciśnienia, wożeniu do lekarzy, realizacji recept, asyście poruszaniu się po domu i przy wyjściu na spacer nie stanowi stałej opieki w rozumieniu art.17 ust. 1 u.ś.r.
Kolegium wskazało także na konieczność zaangażowania rodzeństwa skarżącej w sprawowanie opieki nad matką, chociażby doraźnej i tym samym możliwość odciążenia w tym zakresie skarżącej, tak aby mogła podjąć pracę, chociażby w niewielkim wymiarze czasu. Na koniec Kolegium wskazało, że wprawdzie skarżąca jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, jednak jego przyznanie nie było przedmiotem kontroli instancyjnej. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawy nie można rozpatrywać zbiegu uprawnień do świadczeń w aspekcie możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, gdyż taka możliwość uaktualniłaby się w przypadku, gdyby jedyną przesłanką przyznania stronie dochodzonego świadczenia była okoliczność pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w sprawie niniejszej jak wykazano wyżej nie zachodzi.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła też o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to;
- a. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez:
- – błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, gdyż rzekomo nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy, a sprawowaniem przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną, a zakres przedmiotowej opieki sprowadza się do czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, podczas gdy skarżąca zrezygnowała z pracy celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a zakres opieki, w tym pomoc przy poruszaniu się, korzystaniu z toalety, pilnowaniu, aby osoba wymagająca opieki nie wyrządziła sobie krzywdy, np. przez niekontrolowane odkręcenie gazu, uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.,
- – brak weryfikacji możliwości majątkowych braci skarżącej w zakresie partycypowania przez nich w finansowaniu opieki nad ich niepełnosprawną matką lub istnienia obiektywnych przeszkód uniemożlwiających im sprawowanie osobiście opieki, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego braku ustalenia, że została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz brak ustalenia, że bracia skarżącej wskutek ich sytuacji finansowej nie mają możliwości partycypowania w finansowaniu przedmiotowej opieki lub wskutek ich zatrudnienia nie są w stanie sprawować jej osobiście, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.,
- b. art. 107 § 3 K.p.a. przez:
- – niedopełnienie przez organ II instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na podstawie której organ stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, jeśli pozostałe jej dzieci mogą finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem lub sprawować ją osobiście oraz jej wyjaśnienia,
- – brak wskazania przez organ II instancji, w jakim zakresie uległy zmianie ustalenia stanu faktycznego od dnia 8 listopada 2021 r., kiedy to organ I instancji uznawał, że istnieje związek między rezygnacją lub nie podejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przedmiotowej opieki, w tym co takiego zmieniło się w sytuacji skarżącej i jej matki, że spowodowało wydanie decyzji odmownej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego co uniemożliwiło skarżącej skuteczne wdanie się w spór i dokonanie kontroli przez tutejszy Sąd,
- c. art. 8 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie organów administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a to w niniejszej sprawie odmówienie przyznania przedmiotowego świadczenia, podczas gdy uprzednio w identycznym stanie faktycznym organ I instancji przyznawał skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co skutkowało bezzasadnym nieprzyznaniem jej przedmiotowego świadczenia,
- d. art. 79a K.p.a. przez brak zapewnienia stronie możliwości wykazania zakwestionowanej dopiero w decyzji odwoławczej okoliczności faktycznej, a to, że:
- – nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy, a sprawowaniem przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną,
- – bracia skarżącej mogą sprawować osobiście opiekę nad niepełnosprawną matką lub partycypować w jej finansowaniu, a gdyby skarżąca miała rzeczoną możliwość to podjęłaby ona stosowną inicjatywę dowodową celem wykazania, że:
- – istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy, a sprawowaniem przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną,
- – bracia skarżącej z obiektywnych przyczyn nie mogą sprawować osobiście opieki nad niepełnosprawną matką oraz partycypować w jej finansowaniu, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego braku ustalenia, że została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz nie ustalenia, że bracia skarżącej wskutek ich sytuacji finansowej nie mają możliwości partycypowania w finansowaniu przedmiotowej opieki lub wskutek ich zatrudnienia nie są w stanie sprawować jej osobiście, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r.,
- e. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia odwołania, co skutkowało bezpodstawnym nie zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.,
- 3. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r. przez ich wadliwą wykładnię - rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł, w tym orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, polegające na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, jeśli pozostałe jej dzieci mogą sprawować osobiście lub finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, podczas gdy w u.ś.r. brak jest jakiegokolwiek przepisu warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od rzeczonych okoliczności, ergo świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, nawet jeśli pozostałe jej dzieci mogą finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ skarżąca nie wykazała związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W sytuacji gdy o świadczenie pielęgnacyjne występuje jedno z dzieci niepełnosprawnego rodzica – wykazanie związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymaga wykazania przez wnioskodawcę istnienia obiektywnych okoliczności uniemożliwiających pozostałemu rodzeństwu udzielenie pomocy w sprawowanej opiece nad rodzicem.
Istotą sporu była wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy z dnia 25 lutego 1964 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm.) - dalej "k.r.o." - ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Bezsporny przy tym był stan zdrowotny matki skarżącej oraz opis wykonywanych czynności (pomoc w czynnościach higienicznych, pomoc w umawianiu wizyt lekarskich, przyrządzanie posiłków i pomoc w ich spożywaniu, robienie prania, zakupów, całokształt czynności związanych z bytowaniem). Zły stan zdrowia niepełnosprawnej matki potwierdzony wymaganym przez art. 17 ust. 1 u.ś.r. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie oznacza jednak automatyzmu w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ orzekający w przedmiocie przyznania świadczenia bada również, czy zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna, a koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.
Zdaniem Sądu, istotne jest czy skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinna była co najmniej uprawdopodobnić obiektywną niemożność udzielenia jej pomocy przez braci, tj. osoby zobowiązane w tym samym stopniu do alimentacji osoby niepełnosprawnej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20).
W rozpoznawanym stanie faktycznym skarżąca ma dwóch dorosłych, pracujących zawodowo braci. Składając wniosek o świadczenie oraz w toku postępowania administracyjnego skarżąca wskazywała jako przyczynę braku pomocy przez braci w sprawowanej opiece nad matką – ich pracę zawodową i konieczność utrzymywania ich własnej rodziny. W tym kontekście zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez brak weryfikacji możliwości majątkowych braci skarżącej są niezasadne ponieważ to na skarżącej, a nie na organie, ciążył obowiązek przeprowadzenia dowodu na okoliczność, że bracia skarżącej z przyczyn obiektywnych nie byli w stanie jej pomóc w sprawowaniu opieki nad matką. Podnosząc w skardze zarzuty naruszenia art. 79a K.p.a. skarżąca nawet nie uprawdopodobniła okoliczności obiektywnego braku możliwości pomagania jej przez każdego z braci.
Dodać przy tym należy, że z opisu czynności opiekuńczych wynika, że nie tyle były potrzebne jakieś specyficzne umiejętności skarżącej co pomoc w całokształcie "czynności związanych z bytowaniem" (załącznik do kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego - oświadczenie skarżącej z 4 listopada 2021 r.). Z kolei w oświadczeniu z 22 kwietnia 2022 r. skarżąca wskazała, że bracia sporadycznie pomagają jej w opiece nad matką.
Sąd uznał więc za akceptowalne i nie naruszające ani wymienionych w skardze art. 7, 77 i 80 oraz art. 79a K.p.a., ani art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wnioski Kolegium, że zaangażowanie najbliższych członków rodziny (braci zobowiązanych do alimentacji matki w takim samym stopniu jak skarżąca) w pomoc w sprawowaniu opieki chociażby doraźnej pozwoliłoby skarżącej podjąć zatrudnienie nawet w niewielkim wymiarze czasu.
Sąd podziela bowiem pogląd, że organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na poparcie stanowiska strony (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08), a skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego ani sądowego nie przedstawiła innego zakresu opieki, niż ustalony przez organy. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 grudnia 2022 r., III SA/Kr 918/22, w świetle którego takie czynności jak: przygotowanie posiłków, ich podanie, podanie leków, założenie pampersów, czynności higieniczne, a tym bardziej czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być realizowane przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu, a także w dni wolne.
Sąd zdaje sobie sprawę z różnic w poglądach sądów administracyjnych w zakresie skutków istnienia innych członków rodziny zobowiązanych w tym samym stopniu do alimentacji wobec osoby niepełnosprawnej co wnioskujący (tu: skarżąca) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pełnomocnik skarżącej przytoczył w skardze bardzo liczne w tym zakresie orzeczenia sądów administracyjnych, w których wrażono korzystne dla skarżącej poglądy. Niemniej jednak należałoby zauważyć, że orzeczenia te zapadały przed datą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22, podjętej w celu ujednolicenia trwałej i rzeczywistej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Formanie wprawdzie uchwała ta dotyczyła możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym członkom rodziny w sytuacji gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia – niemniej jednak w motywach uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dokonał systemowej interpretacji zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanej uchwale wprawdzie nie są wiążące dla orzekającego Sądu, niemniej jednak są na tyle przekonujące, że orzekający Sąd nie podziela stanowiska sądów administracyjnych wyrażonych w orzeczeniach powołanych w skardze.
Zaznaczyć przy tym należałoby, że dotychczasowe sprzeczności w orzecznictwie sądów administracyjnych wynikają z jednej strony z różnic w konkretnych stanach faktycznych rozstrzyganych spraw, z drugiej z problemów orzeczniczych wobec bezczynności ustawodawcy, który zaniedbał uzupełnienia systemu świadczeń rodzinnych pierwotnie skonstruowanego przede wszystkim dla opiekunów niepełnosprawnych dzieci, o precyzyjne zasady przyznawania świadczeń dla opiekunów niepełnosprawnych rodziców.
Zdaniem Sądu ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku bowiem osób zobowiązanych w różnym stopniu, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została jednoznacznie określona w art. 17 ust. 4 u.ś.r. i potwierdzona ww. uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22.
Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, gdyż to zasadniczo na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad potrzebującą osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o tę pomoc wykaże, w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki (bytu) osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie wynikające z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystania z usług opiekuńczych), a mimo tego - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb i stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia, bądź sytuacja ta uniemożliwia jego podjęcie (wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2022 r., III SA/Kr 1048/22).
Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie.
Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22 wskazał, że obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza obowiązku wspierania każdego w taki sam sposób, to ustawodawca powinien określić formy i zasady wsparcia państwa, a takie zasady zostały określone m. in. w u.ś.r. W ocenie Sądu brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia przez skarżącego przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki.
Zdaniem Sądu, nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy k.r.o. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale wskazał, że uregulowania u.ś.r. mają charakter lex specialis, w stosunku do k.r.o. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców w u.ś.r. brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów k.r.o. Trzeba bowiem podzielić pogląd, że zastosowanie modelu derywacyjnego wykładni wymaga odwołania się do wszystkich argumentów interpretacyjnych- językowych, systemowych oraz celowościowych. Wykładnia systemowa zakłada natomiast odwołanie się do kontekstu węższego (czyli miejsca przepisu w danym akcie prawnym) oraz szerszego (całego systemu prawa). Dokonując zatem interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa – tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (a przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów k.r.o.
W niniejszej sprawie, poza skarżącą, zobowiązani do alimentacji względem niepełnosprawnej matki są dwaj bracia, którzy jak sama skarżąca przyznała, pomagają jej sporadycznie. Uczynienie zadość obowiązkowi alimentacyjnemu poprzez zapewnienie niepełnosprawnej w znacznym stopniu matce - stosownej opieki i pomocy, niewątpliwie przybrać może także postać finansową, tj. przeznaczania części swoich dochodów na pokrycie koniecznych w tym względzie wydatków (por. szersze w tym względzie rozważania – wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1389/22). Może to polegać też np. na skorzystaniu z usług opiekuńczych zapewnianych przez organ pomocy społecznej lub pieniężnego wynagrodzenia tego spośród rodzeństwa zobowiązanego do opieki, które przejmuje na siebie znaczną część obowiązków względem niepełnosprawnego rodzica. Zasadna, w ocenie Sądu jest uwaga, że podejmowanie pracy zawodowej czy pobyt poza miejscowością zamieszkania niepełnosprawnej matki nie mogą być postrzegane jako zwolnienie dzieci z obowiązku alimentacyjnego i przerzucenie tego obowiązku na inne osoby.
Wskazać również należy, że w świetle art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, w interesie społecznym jest przestrzeganie obowiązującego porządku prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 października 2022 r., III SA/Kr 589/22), w tym w szczególności Konstytucji RP, u.ś.r. oraz k.r.o.
Co więcej, nie do pogodzenia z interesem społecznym byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny.
Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., III OSK 5191/21).
Nie był również zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 8 § 2 K.p.a. z uwagi na przyznanie skarżącej w analogicznych okolicznościach świadczenia opiekuńczego. Powołany przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim powinna być zgodna z prawem (wyrok NSA z 21 października 2021 r., III OSK 3209/18 i powołane tam poglądy doktryny). Jak już Sąd podkreślał, z uwagi na bezczynność ustawodawcy w zakresie uzupełnienia systemu świadczeń rodzinnych w różnego typu sytuacjach faktycznych (opieka rodziców nad niepełnosprawnymi dziećmi; opieka dzieci nad niepełnosprawnymi rodzicami) niewątpliwie doszło do rozbieżności w praktyce i orzecznictwie, ale okoliczność ta nie oznacza "utrwalonej praktyki" w rozumieniu ww. art. 8 §2 K.p.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej "p.p.s.a.".
Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji innych niż podniesionych w skardze naruszeń prawa procesowego, ani materialnego.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił