Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] odmówił S. G. (zwanej dalej "skarżącą") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - wnioskowanego na niepełnosprawnego brata R. P. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek do uzyskania wnioskowanego świadczenia gdyż matka R. P. jest emerytką (l.74), która, wg oświadczenia skarżącej z dnia 6 sierpnia 2020 r., nie jest osoba niepełnosprawną i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazała że "zastosowanie literalnej wykładni art.17 ust. 1a prowadziłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy do sytuacji, w której pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny – siostra niepełnosprawnego, która chce i potrafi opiekować się niepełnosprawnym bratem, zostałaby tej opieki pozbawiona ".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 9 października 2020 r. SKO [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że skarżąca nie spełnia warunków ustawowych do przyznania wnioskowanego świadczenia, określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej powoływanej jako "u.ś.r.").
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny ciąży na matce niepełnosprawnego, która nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a dopiero w dalszej kolejności na siostrze. Pomimo, że B. B. choruje na nadciśnienie, rozedmę płuc, jest po leczeniu zatoru płucnego oraz leczy się neurologicznie, to nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Wobec tego zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., to matce niepełnosprawnego, a nie skarżącej, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
SKO wskazywało również na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym. Podniosło, że po zapoznaniu się z ankietą czynności wykonywanych podczas opieki nad osobą niepełnosprawną wynika, że z rodzaju czynności, jakie wykonuje skarżąca przy bracie, a także ich częstotliwości nie wynika by ich zakres i rodzaj był tego rodzaju aby uniemożliwiał ich wykonanie przez matkę niepełnosprawnego, a także aby uzasadniał rezygnację z zatrudnienia przez skarżącą spowodowaną przez konieczność zapewnienia opieki bratu. Organ zwrócił uwagę, że pomimo niepełnosprawności w stopniu znacznym R. P. nie jest osobą leżącą, wymagająca zabiegów przekraczających siły osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. matki. Przygotowanie posiłków, zakup leków, pranie i prasowanie ubrań itp. mieszczą się bowiem w zakresie codziennego prowadzenia gospodarstwa domowego, które w świetle zasad doświadczenia życiowego B. B. z pewnością wykonuje.
Także pomoc w czasie kąpieli, czy pomoc przy ubieraniu nie przekracza sił matki, uwzględniając, że R. P. jest osobą samodzielną w zakresie poruszania się, czy korzystania z toalety. Także takie czynności jak mierzenie ciśnienia raz w miesiącu, czy wyjście do kościoła raz w tygodniu czy chodzenie na spacery nie są czynnościami przekraczającymi siły B. B. Ponadto konieczność wykonywania ww. czynności nie uzasadnia, zdaniem organu, rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje bowiem za sam fakt sprawowania opieki ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W skardze do WSA w Krakowie S. G. kwestionując ww. decyzję SKO podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie funkcjonalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. i w konsekwencji przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostry, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnoprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez matkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wg skarżącej przyjęcie wykładni funkcjonalnej powinno skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Ponadto skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z 9 października 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad bratem.
Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111, powoływanej) – dalej u.ś.r., w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce lub ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że skarżąca nie spełnia jednak warunku sprawowania takiej opieki nad bratem, która uniemożliwiałaby jej podjęcie zatrudnienia lub wymagała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem tej opieki.
Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ prawidłowo ustalił, że brat skarżącej wymaga stałej opieki lub pomocy innej osoby. Organy prawidłowo też wskazały na kolejność osób zobowiązanych do opieki nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie wprowadzoną przez ustawodawcę określoną kolejność dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia. Przede wszystkim jednak organ II instancji prawidłowo wskazał, że zakres wszystkich czynności związanych z opieką nad niepełnosprawnym od urodzenia bratem skarżącej R. P. nie przekracza możliwości opieki przez jego matkę, a nadto opieka, jaką wykonuje skarżąca, będąca jednocześnie jego kuratorem prawnym, nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem tej opieki.
Jak wynika z oświadczenia skarżącej (k. 12-14 akt adm. I inst.) zajmuje się ona bieżącymi sprawami życia codziennego brata (palenie w piecu, pranie, prasowanie, kąpiel, zakupy, przygotowanie posiłków, sprzątanie, wizyty u lekarza, wyjście do kościoła). Z analizy czynności wykonywanych podczas opieki nad osobą niepełnosprawną wynika, że pomaga bratu w myciu, ubieraniu się, chodzi z nim na spacery i do kościoła, podaje leki. Brat jest samodzielny w korzystaniu z toalety, nie wymaga układania do snu, czy czuwania podczas snu.
Matka niepełnosprawnego mieszka w tym samym domu, nie jest – jak oświadczyła skarżąca (k. 39 akt sąd.) osobą niepełnosprawną, nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ma 74 lat. Wg skarżącej matka nie jest w stanie samodzielnie sprawować opieki. Choruje na nadciśnienie, rozedmę płuc, jest po leczeniu zatoru płucnego oraz leczy się neurologicznie.
Skarżąca złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w dniu 17 lipca 2020 r. Mieszka w tym samym domu, co matka i brat wraz ze swoją rodziną (mężem i córkami). Prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Ostatni okres zatrudnienia skarżącej to 3 kwiecień 2018 – 30 listopad 2019 r. Od 6 grudnia 2019 r. do 1 czerwca 2020 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych, ubezpieczenie (do 2 czerwca 2020 r.) wypłacał skarżącej Powiatowy Urząd Pracy
Podkreślić należy, że z ww. materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, iż aby matka skarżącej i jej brata, jako osoba zobowiązana do opieki nad synem w pierwszej kolejności, nie mogła sama tej opieki świadczyć, czy też przy pomocy innych osób. Ani wiek ani stan zdrowia nie uniemożliwiają jej bowiem podejmowania czynności opiekuńczych takich jak pomoc w myciu, ubieraniu się, przebywanie z synem, chodzenie na spacery i do kościoła, podanie leków czy posiłków. Sąd uznał, że nie są to czynności przekraczające siły matki osoby niepełnosprawnej.
Z kolei, jak wskazały organy, prowadzenie gospodarstwa domowego, w tym pranie, czy sprzątanie, robienie zakupów, czy posiłków, palenie w piecu, czy odśnieżanie podwórka nie stanowią czynności o charakterze nadzwyczajnym i nie świadczą o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Stanowią codzienną rutynę osób, w tym takich, które również pracują zawodowo. Również czynności związane z opieką ograniczające się do pomocy w kąpieli, ubieraniu, czy przygotowaniu także dla niepełnosprawnego posiłków nie są czynnościami ponad siły matki. Jeżeli natomiast część tych czynności wykonuje także skarżąca, to należy ocenić, że nie wymagają one rezygnacji z podjęcia zatrudnienia.
Podkreślić należy, że systemowo świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy.
Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do sprawowania której członkowie rodziny zobowiązani do alimentacji są zresztą zobowiązani na podstawie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) ale, jak już wskazano - rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia.
W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad bratem a niepodejmowaniem przez nią z pracy nie istnieje taki związek. Z powyższych przyczyn nie sposób przyjąć, aby skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się bratem, rzeczywiście nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazane przez skarżącą czynności, które podejmuje w ramach opieki, czy też pomocy w tej opiece (sprawowanej przez matkę) – jak już podkreślano – są zwykłymi czynnościami życia codziennego. Również sprawy urzędowe, odbieranie korespondencji, czy podejmowanie decyzji za brata przez skarżącą jako jego opiekuna prawnego nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia.
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że organy rozpoznające niniejszą sprawę w sposób prawidłowy dokonały wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i zastosowały je w przedmiotowej sprawie. Dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.