Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane na skutek odwołania B. G. i W. G. (dalej: skarżący) od decyzji działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu Zastępcy Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z dnia [...] 2019 r., znak: [...], którą zezwolono T. i T. Z. (dalej: uczestnicy), na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr [...] R - C w km 0+732 strona prawa, do działki ew. nr [...] położonej w m. S, zgodnie z dokumentacją stanowiącą załącznik do decyzji, przy zachowaniu wskazanych w decyzji warunków.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] 2019 r. działający z upoważnienia Zarządu Powiatu Zastępca Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg zezwolił uczestnikom na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr [...] R – C w km 0+732 strona prawa, do będącej ich własnością działki ew. nr [...] położonej w m. S, zgodnie z dokumentacją stanowiącą załącznik do decyzji, przy zachowaniu wskazanych w decyzji warunków.
Skarżący są właścicielami działki nr [...] sąsiadującej z działką uczestników, na której zlokalizowano przedmiotowy zjazd. Zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i ww. decyzja z [...] 2019 r. zostały skarżącym doręczone.
Skarżący wnieśli odwołanie od ww. decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem przez skarżących odwołania.
W motywach rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 127 § 1 i art. 28 K.p.a., a także na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny, SKO odmówiło skarżącym przymiotu strony postępowania.
Powołując treść art. 29 ust. 1i ust. 3 oraz art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych organ wywiódł, że uprawnionym do żądania od zarządcy drogi wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu jest wyłącznie podmiot dysponujący tytułem prawnym do gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Natomiast skarżący nie są ani właścicielami ani użytkownikami nieruchomości - działki ewid. nr [...] położonej w miejscowości S - przyległej do drogi, dla której uzyskano przedmiotowe zezwolenie na lokalizację zjazdu. Organ uznał, że w związku z lokalizacją wjazdu na działce sąsiadującej z działką skarżących mogą mieć oni interes faktyczny związany z rozważeniem możliwości niesytuowania zjazdu w tym miejscu, natomiast nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Brak przymiotu strony w postępowaniu objętym dyspozycją art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika m.in. z faktu, że według tego przepisu decyzja o zezwoleniu na lokalizacje zjazdu wydana na jego podstawie może być skierowania jedynie do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, na której ma być zlokalizowany zjazd.
Adresatem tej decyzji nie są bowiem skarżący. Jednocześnie podkreślono, że nie stali się stronami tego postępowania przez doręczenie im decyzji z dnia [...] 2019 r., którą zezwolono na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. W konsekwencji uznano, że skarżący nie mogli - zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. - skutecznie skorzystać z uprawnienia do żądania weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w niniejszej sprawie, poprzez wniesienie od niej odwołania albowiem uprawnienie do skutecznego złożenia odwołania przysługuje tylko stronie postępowania.
Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucili decyzji rażącą obrazę przepisów prawa, która ma wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 K.p.a. i błędne przyjęcie, że skarżący nie mają interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu w mniejszej sprawie, co w konsekwencji powoduje, że nie są oni stroną przedmiotowego postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej i nie byli uprawnieni do wniesienia odwołania. Decyzji tej zarzucono również naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady równości wobec prawa oraz art. 6 i 8 oraz art. 81 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Skarżący swój interes prawny wywiedli z faktu, że granica pomiędzy działką ewid. nr [...] - należącą do uczestników na której zlokalizowany jest zjazd - i działką ewid. nr [...] - należącą do skarżących- jest sporna i w innym miejscu przebiega granica ewidencyjna (kolor zielony na mapie do celów prawnych z dnia 18 maja 2017 r.), a w innym faktyczna granica w terenie (kolor czarny na ww. mapie). Według skarżących już z tej mapy wynika, iż uczestnicy są posiadaczami samoistnymi oraz właścicielami (przez zasiedzenie) północno - wschodniej części nieruchomości tj. działki ewid nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy zjazd. Skoro zatem granica pomiędzy oboma wyżej wskazanymi nieruchomościami jest sporna i w innym miejscu przebiega granica prawna (kolor zielony), a w innym granica w terenie (kolor czarny), w pierwszej kolejności należy przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe, aby przesądzić ostatecznie kwestie własnościowe.
Biorąc pod uwagę tak przedstawione kwestie własnościowe, zdaniem skarżących przedmiotowy zjazd usytuowany jest w ten sposób, iż narusza prawo własności uczestników, wchodząc w obręb ich nieruchomości.
Skarżący zaznaczyli też, że brali czynny udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a decyzja Zastępcy Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z [...] 2019 r. o zezwoleniu na lokalizację zjazdu została im doręczona. Z tych okoliczności wywiedli, ze byli traktowani przez organ jako strony postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do uznania, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu. W ocenie SKO skarżący jako właściciele sąsiedniej nieruchomości, przymiotu takiego nie posiada.
Wskazać należy, że sprawa o takim samym przedmiocie w zbliżonym stanie faktycznym została rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z 20 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1483/17. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3255/18. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w ww. wyrokach dlatego zasadnym było przywołanie tych jego fragmentów, które zawierają argumentację znajdującą zastosowanie również w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Jak trafnie zauważył Sąd w ww. wyroku, skoro art. 29 ustawy nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu, to ustalenie kręgu stron powinno być dokonane na podstawie art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Z analizy art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym podmiotom niż właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym zjazdem. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty i ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Podstawowym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody przez zarządcę drogi publicznej (lub w imieniu zarządcy przez zarząd drogi publicznej) jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Te czynniki mają istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości.
W każdym postępowaniu, w tym również objęty ta sprawą, skarżący, aby byli stronami w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie przebudowy zjazdu musiałby wykazać, że mają interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 K.p.a.), który to interes musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Zarówno art. 29 ustawy o drogach publicznych jak i żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości, z której zjazd ma być przebudowany lub wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1113/11).
W kontrolowanej sprawie żadna ustawa nie przyznaje prawa właścicielom nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] do tego, żeby mogli oni ingerować w możliwość wyrażenia zezwolenia na budowę zjazdu na działce sąsiedniej. Także w tym postępowaniu w żadnym zakresie nie ma miejsca ingerencja w prawo własności skarżących, ponieważ wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu nie skutkuje ingerencją w zakres i sposób wykonywania prawa własności skarżących do działki nr [...] położonej w miejscowości S. Podnoszone w skardze argumenty dotyczące rzekomego sporu co do przebiegu granicy pomiędzy należącą do skarżących działką ew. nr [...], a działką ew. nr [...] należącą do uczestników, na której zlokalizowany przedmiotowy zjazd nie mogły doprowadzić do uznania interesu prawnego skarżących w rozstrzygnięciu o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Przede wszystkim z analizy akt sprawy nie wynika aby pomiędzy skarżącymi, a uczestnikami toczyło się jakiekolwiek postępowanie rozgraniczeniowe lub o stwierdzenie zasiedzenia.
Nawet gdyby tak było dla skuteczności argumentacji skarżących w kontrolowanym postępowaniu wymagane byłoby prawomocne postanowienie sądu stwierdzające zasiedzenie rzekomo spornego pasa gruntu, na którym miałby być usytułowany wjazd (por. Wyrok WSA w Krakowie z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1183/18). Dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty nie można skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym przed organami administracji, że jest właścicielem danej nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2020 r., II SA/Gd 139/20).
Ponadto analiza mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o zgodzie na lokalizację zjazdu (k. 19 akt adm.) wskazuje, że projektowany zjazd nigdzie nie narusza granicy z działką ewid. nr [...], ani tej - jak to określili skarżący - granicy ewidencyjnej (kolor zielony), ani faktycznej granicy w terenie (kolor czarny). W w/w projekcie jego autor usytuował przedmiotowy zjazd - wbrew twierdzeniom skargi - uwzględniając faktyczne granice w terenie (kolor czarny), co nie spowodowało w żadnym stopniu naruszenia - jak to określili skarżący - granicy prawnej (k. zielony).
Wyrażony przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd pogląd, ograniczający krąg stron w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 318/99; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 610/11; wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 401/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 504/10; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 932/09). W orzeczeniach tych sądy przesądziły, że stroną postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi.
Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym rozstrzygnięciu naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie zasady równości wobec prawa. Jak już wyżej wspomniano status strony w niniejszym postepowaniu wyznacza art. 28 K.p.a. i art. 29 ustawy o drogach publicznych. Organ prawidłowo zinterpretował te przepisy w odniesieniu do skarżących w zaistniałym stanie faktycznym. Tym samym nie doszło na naruszenia zasady równości wobec prawa.
Z przytoczonych powyżej względów w ocenie Sądu nie doszło również do zarzucanego w skardze naruszenia art. 6 i 81 K.p.a. Natomiast w istocie zasadny jest zarzut naruszenia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji art. 8 K.p.a. statuujący zasadę pogłębiania zaufania do obywateli. Poprzez bezpodstawne doręczenie skarżącym zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zapewnienie czynnego udziału w toku postepowania oraz doręczenie decyzji organu pierwszej instancji organy wywołały u skarżących mylne przekonanie, że są oni stronami postępowania. Niewątpliwie narusza to zasadę określoną w art. 8 K.p.a., jednakże tego rodzaju uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynika sprawy, a tylko takie uchybienia przepisów postepowania może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu. Samo bowiem zachowanie organu, które sugeruje, że dany podmiot traktowany jest jak strona postępowania nie nadaje statusu strony postępowania, jeżeli nie ma ona interesu prawnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie SKO słusznie uznało, że w świetle przedłożonych w postępowaniu dowodów skarżący nie byli stronami postępowania, a w związku z tym nie mogli skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym zasadnie SKO umorzyło postępowanie odwoławcze. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że skarżący nie byli właścicielami lub użytkownikami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] zlokalizowanej w S. Mając powyższe Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ zaskarżona decyzja SKO obejmowała jedynie kwestie proceduralne i tylko w tym zakresie Sąd dokonał jej oceny. Warunkiem dokonania merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji byłoby stwierdzenie, że w tej sprawie skarżący mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Sąd oddalił skargę skarżących na podstawie art. 151 P.p.s.a.