Uzasadnienie
Decyzją z 30 czerwca 2021 r., nr ŚR.5222.13.2021 Wójt Gminy R. odmówił J. L. (dalej: skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący nie pracował przed datą orzeczenia niepełnosprawności jego ojca, stąd nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowana nad ojcem opieką. Nadto organ podał, że ojciec skarżącego na żonę, która nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, zatem zachodzi w sprawie negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2140) - dalej: "u.ś.r." Na koniec organ wskazał, że niepełnosprawność ojca skarżącego powstała w wieku 72 lat, a zatem nie została również spełniona przesłanka o której mowa wart. 17 ust.1 b u.ś.r.
W odwołaniu skarżący podniósł zarzut naruszenia: art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 2 lit. a, ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. oraz art. 6, art.8, art.9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2022 r., poz.2185) – dalej: " K.p.a.".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 10 maja 2022 r., znak: SKO-NP-4115-417/21 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji, mimo dokonania przez ten organ błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2104 r., K 38/13, odpowiada jednak prawu.
Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerką oraz córką. Natomiast ojciec i matka zamieszkują oddzielnie w domu jednorodzinnym, mają dwóch synów. Skarżący nie pracuje, jest zarejestrowany w PUP w N. jako osoba bezrobotna, z kolei drugi syn mieszka i pracuje w D. Ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z 12 lutego 2021 r., choruje na cukrzycę typu 2, chorobę niedokrwienną serca, miażdżycę, uszkodzenie mięśnia sercowego, nadciśnienie tętnicze, hipercholesterolemię, przewlekłą chorobę nerek, zwyrodnienie kręgosłupa, bezdech senny, niewydolność kręgowo-podstawną, częstoskurcz, niedowład lewej ręki, nawracające utraty przytomności, ma tętniaka na aorcie oraz dwa tętniaki brzuszne, chorował na Covid-19, przez trzy miesiące przebywał w szpitalu w N. i Z. Obecnie cierpi na ciężkie powikłania po chorobie takie jak ogólne osłabienie organizmu, silne zawroty głowy, szybko się męczy, cierpi również na zaburzenia orientacji (utratę świadomości) - zapomina gdzie jest z kim rozmawia.
Z uwagi na wahania poziomu cukru jest ciągle senny. W większości czasu jest osobą leżącą, pampersowaną. Nie jest w stanie podnieść się z łóżka lub krzesła o własnych siłach i poruszać się samodzielnie. Dwa razy dziennie przyjmuje zastrzyki z insuliną, na stałe trzy razy dziennie zażywa leki. Ponadto ma organizowaną rehabilitację domową. W każdym tygodniu rodzinę odwiedza pielęgniarka środowiskowa. Ojciec skarżącego nie jest w stanie samodzielnie się ubrać, umyć, przygotować posiłku, jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej i nieprzerwanej opieki, i pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych. Pomoc i opiekę niepełnosprawnemu ojcu zapewnia skarżący, który pomaga ojcu we wszystkich czynnościach związanych z codziennym funkcjonowaniem: zmienia pampersy, wykonuje zastrzyki z insuliną, robi pomiar glikemiczny, przygotowuje posiłki, organizuje rehabilitację, w razie potrzeby wzywa lekarza bądź pogotowie, przekłada z łóżka na wózek, pomaga w myciu, realizuje recepty, zajmuje się wszystkimi sprawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego.
Matka skarżącego jest emerytką ma 69 lat, nie jest w stanie podjąć się opieki nad mężem z uwagi na zły stan swojego zdrowia, jest po operacji kręgosłupa, nie może dźwigać, zginać się, musi prowadzić oszczędny tryb życia, a opieka nad mężem wymaga dużego nakładu siły. Pomaga w opiece nad mężem np. podaje posiłek lub leki jednak nie może zapewnić stałej opieki. Według opinii pracownika socjalnego, ojciec skarżącego jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, ma zapewnioną opiekę ze strony skarżącego, który nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność zapewnienia stałej opieki. Skarżący dostał propozycje pracy, jednak odmówił w związku z koniecznością podjęcia się całodobowej opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Kolegium wskazując na treść art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. podało, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Znajdująca się w aktach niniejszej sprawy karta informacyjna matki skarżącego nie może być utożsamiana ze spełnieniem kryteriów ustawowych w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności.
Ponadto Kolegium wskazało, że obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego ojca ciąży w takim samym stopniu na wszystkich jego dzieciach, a zatem również na bracie skarżącego. Fakt zamieszkiwania w innej miejscowości i wykonywane obowiązki zawodowe przez brata skarżącego, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium oraz organu I instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła też o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący zarzucił decyzji Kolegium:
- 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez:
- a. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r., polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma innego syna nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów syn ten nie sprawują nad nim opieki;
- b. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez jej małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8; art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z wnioskiem przez skarżącego, w sytuacji w której osoba wymagająca opieki posiada małżonka nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba może sprawować rzeczywistą opiekę - co pozwoliło by na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W ocenie skarżącego, gdyby organ prawidłowo ustalił wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, jego wątpliwości nie powinien budzić fakt, że pozostały syn nie jest w stanie sprawować opieki nad ojcem w wymaganym zakresie. Pracuje on bowiem zawodowo i zamieszkuje w innej miejscowości. Z kolei matka skarżącego cierpi na szereg dolegliwości wynikających z podeszłego wieku oraz przedłożonej do akt sprawy dokumentacji medycznej. Tym samym z obiektywnych względów nie ma możliwości sprawowania opieki nad mężem w wymaganym zakresie i opieki tej nie sprawuje.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ warunkiem przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim było legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie małżonka niepełnosprawnego ojca w stopniu znacznym, nie posiadała orzeczenia dotyczącego jej niepełnosprawności.
W sprawie istotna jest uchwała naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) o następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"
Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Przeprowadzona analiza doprowadziła do dwóch wniosków.
W pierwszej kolejności odniesiono się do wprowadzenia z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji. Równocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą.
Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają znaczącą rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka.
Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu.
Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Sposób rozumienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych.
Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania te doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
Wskazana uchwała wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. (art. 269 § 1 p.p.s.a.).
W ocenie Sadu argumentacja uchwały jest na tyle przekonująca, że brak było podstaw do wystąpienia o jej reasumpcję.
W konsekwencji z uwagi na brak posiadania przez matkę skarżącego orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, co umożliwiałoby staranie się o przyznanie świadczenia zobowiązanym do alimentacji w kolejnym stopniu tj. skarżącemu – Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.