Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r., znak: SKO.NP/4115/195/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), art. 17 i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198 poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Burmistrza Ż. z dnia 26 kwietnia 2023 r., znak: IV-5222-7/23, odmawiającej przyznania M. P. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. K. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r., znak: IV-5222-7/23, wydaną na podstawie art. 3 pkt 10 i 11, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466), obwieszczenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 (M.P. z 2021 r. poz. 1021), ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 2020 r. poz. 1359 ze zm.), obwieszczenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 1 listopada 2022 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2023 (M.P. z 2022 r. poz. 1070) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) – Burmistrz Ż. odmówił przyznania M. P. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. K. ze względu na to, że: (i) matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od "nie da się ustalić", a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 14 listopada 2022 r. (art. 17 ust. 1b u.ś.r.); (ii) ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia nie jest ściśle powiązany z koniecznością sprawowania opieki nad matką; (iii) ustalono inne osoby zobowiązane do alimentacji względem matki wnioskodawczyni; (iv) matka wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Działając na skutek odwołania M. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 23 czerwca 2023 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) podstawą negatywnego rozstrzygnięcia nie mógł być art. 17 ust. 1b u.ś.r, jednakże mimo tego uchybienia decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie w świetle uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, że matka wnioskodawczyni pozostaje w związku z małżeńskim ze S. K., który jeszcze nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bo dopiero złożył wniosek o jego wydanie.
Dalej organ odwoławczy ocenił, że opisane w wywiadzie środowiskowym czynności opiekuńcze wykonywane przez wnioskodawczynię w znacznym stopniu ograniczają, ale nie uniemożliwiają w sposób zupełny podjęcia aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, na umowę zlecenia czy o dzieło (przygotowanie posiłków, asystowanie podczas kąpieli, porannej i wieczornej toalety, przy ubieraniu, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, czesanie, przygotowywanie i podawanie posiłków, asekuracja podczas przemieszczania się, robienie porządków, zakupów, załatwianie spraw urzędowych). Powyższe potwierdza ocena pacjenta według skali Barthel, z której wynika, że matka wnioskodawczyni potrzebuje częściowej pomocy tylko w niektórych czynnościach. Na koniec organ odwoławczy podniósł, że nie dopatrzył się obiektywnych przeszkód uniemożliwiających pomoc w opiece nad matką wnioskodawczyni przez syna K., a w przypadku kilku osób zobowiązanych do alimentacji możliwe jest takie podzielenie się obowiązkami, aby każda z tych osób mogła podjąć (utrzymać) zatrudnienie, natomiast realizacja obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na osobistych staraniach, lecz może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych dla matki, stosownie do indywidualnych możliwości.
Pismem z dnia 14 lipca 2023 r. M. P. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądowym, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, a to: a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką, podczas gdy taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje, a nadto, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; b) niezastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej jako osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym; c) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia oraz 2) prawa procesowego, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W uzasadnieniu skargi skarżąca sformułowała argumentację na poparcie swojego stanowiska z przytoczeniem orzecznictwa sądów administracyjnych, podnosząc przy tym w szczególności, że opieka nad matką zajmuje jej znaczną część dnia, a ciążący na niej jako córce obowiązek alimentacyjny względem matki zaktualizował się wobec tego, że obowiązku alimentacyjnego nie może z obiektywnych względów wykonywać mąż matki (zły stan zdrowia związany z przebytym udarem, brak możliwości finansowania fachowej opieki nad żoną, złożył wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności). Zdaniem skarżącej w toku postępowania nie ustalono istotnych okoliczności sprawy, a przyczyną tego stanu rzeczy było prawdopodobnie mylne przeświadczenie organów co do tego, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim niejako automatycznie uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i zdejmuje z organów obowiązek ustalenia faktycznych przyczyn niesprawowania opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych w ówczesnym brzmieniu (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
- 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako jedną z przeszkód do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Organ odwoławczy trafnie tę przeszkodę zweryfikował i uznał stanowisko organu I instancji za błędne. Zważywszy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), stwierdzić należy, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Organ odwoławczy (a wcześniej organ I instancji) trafnie zidentyfikował jednak inną przesłankę negatywną przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, polegającą na tym, że W. K. (osoba wymagająca opieki) pozostaje w związku małżeńskim ze S. K., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA) wyjaśnił, że: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w powołanej uchwale – a stanowisko to w niniejszej sprawie samo przez się implikuje konstatację o braku podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego (teza 2). W konsekwencji zaskarżona decyzja jawi się jako zgodna z prawem, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty sformułowane w skardze są niezasadne względnie podnoszone w nich okoliczności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Niezależnie o powyższego należy dodać, że Sąd podziela również ocenę organów obu instancji, iż czynności wykonywane przez M. P. w ramach pomocy matce, opisane w wywiadzie środowiskowym, tj. przygotowanie posiłków, asystowanie podczas kąpieli, porannej i wieczornej toalety, przy ubieraniu, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, czesanie, przygotowywanie i podawanie posiłków, asekuracja podczas przemieszczania się, robienie porządków, zakupów, załatwianie spraw urzędowych – nie wykluczają możliwości podjęcia zatrudnienia; czynności te można łączyć z pracą. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie ma również podstaw do stwierdzenia bezpośredniego związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia skarżącej a sprawowaną opieką. Opieka (pomoc matce) w wykazanym zakresie nie wymaga rezygnacji zatrudnienia tudzież jego niepodejmowania, tym bardziej, że w opiece tej może uczestniczyć także K. K. (syn W. K.).
W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny (nie doszło do naruszenia przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej ani innych przepisów prawa procesowego; dotyczy to w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), prawidłowo zinterpretował odnośne przepisy prawa materialnego i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego po hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom prawa procesowego (art. 107 § 3 k.p.a.).
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.