Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1368/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lipca 2022 r., znak SKO.PS/4110/397/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 stycznia 2022 r. orzekającej o zmianie decyzji z dnia 28 stycznia 2022 r. w ten sposób, że od dnia 1 czerwca 2022 r. świadczenie w formie posiłków przyznanych w barze J. K. (dalej: "skarżący") nie przysługuje. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 3, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. Z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "u.p.s."). Postanowieniem z dnia 7 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę pisarką w ten sposób, że na stronie pierwszej w wierszu jedenastym od góry zamiast 28 stycznia 2022 r. powinno być 28 maja 2022 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa przyznał skarżącemu świadczenie w postaci gorącego posiłku pod warunkiem zwrotu 25 % wydatków na udzielone świadczenia od dnia 1 lutego 2022 r. do 31 grudnia 2023 r. Organ wskazał, że dochód skarżącego, prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo, przekracza 150% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a równocześnie nie przekracza kwoty 200% kryterium.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie weryfikacji uprawnień do przyznanych posiłków.

Skarżący oświadczył w dniu 10 maja 2022 r., że mieszka sam, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury z ZUS i dodatku pielęgnacyjnego, ze względu na stan zdrowia ponosi wysokie wydatki na leczenie. Z zaświadczenia ZUS z dnia 6 maja 2022 r. wynika, że w miesiącu kwietniu skarżący pobrał emeryturę w wysokości netto 1836,82 zł (w tym dodatek pielęgnacyjny). W miesiącu kwietniu wypłacono jednorazowe świadczenie w wysokości netto 1217,78 zł. W wywiadzie środowiskowym z dnia 10 maja 2022 r. wskazano, że uległa zmianie sytuacja dochodowa skarżącego. Łączny dochód skarżącego wynosi 1836,22 zł, a zatem przekracza 200% kryterium dochodowego. W rezultacie nie przysługują skarżącemu posiłki w barze.

Decyzją z dnia 23 maja 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o zmianie decyzji z dnia 28 stycznia 2022 r. w ten sposób, że od dnia 1 czerwca 2022 r. nie przysługuje skarżącemu świadczenie w formie posiłków w barze. W uzasadnieniu organ wskazał, że uzyskany przez skarżącego w marcu 2022 r. dochód przekracza 200% kryterium dla osoby samotnie gospodarującej, a zatem konieczna jest zmiana decyzji na podstawie art. 163 k.p.a. oraz art. 106 ust. 5 u.p.s.

W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o szczegółowe zbadanie i wyjaśnienie sprawy. Skarżący podniósł, że emerytura została zwiększona o wskaźnik inflacji, a zasiłek pielęgnacyjny nie jest dochodem, jest bowiem związany z wiekiem skarżącego. Skarżący wskazał, że posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz ponosi znaczące wydatki w związku z licznymi schorzeniami, na które cierpi, a także związane z koniecznością utrzymywania specjalnej diety.

Decyzją z dnia 7 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu świadczenia zmienia się na niekorzyść strony, gdy m. in. dojdzie do zmiany sytuacji dochodowej strony. Organ wskazał, że w świetle uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy Miejskiej Kraków pomocy w zakresie dożywiania pomoc w formie gorącego posiłku przysługuje, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego. Tymczasem dochód skarżącego przekroczył 200% kryterium dochodowego, a zatem konieczne było cofniecie uprawienia do ciepłego posiłku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że jego dochód został obliczony wadliwie, ponieważ zasiłek pielęgnacyjny oraz trzynasta i czternasta emerytura nie podlegają doliczeniu do dochodu. Skarżący podniósł, że prawomocną decyzją przyznano mu pomoc w formie ciepłego posiłku, a tylko ustawą można zmienić prawomocne decyzje. Skarżący wskazał, że w maju doszło do znacznego podwyższenia inflacji i skarżący utracił około 14 % swojej emerytury. Pismem z dnia 30 listopada 2022 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Podkreślił, że sprawa została niewłaściwe załatwiona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, w dacie wydania decyzji przyznającej skarżącemu pomoc w formie posiłków średni dochód miesięczny skarżącego nie przekraczał 200% kryterium dochodowego, natomiast w maju sytuacja dochodowa skarżącego uległa zmianie i jego miesięczny dochód przekroczył 200% kryterium dochodowego. W ocenie Sądu zasadnie uznały organy I i II instancji, że względu na zmianę sytuacji dochodowej skarżącego, nie może być mu przyznana pomoc społeczna w formie posiłków, a podnoszone przez skarżącego okoliczności, że trzynasta i czternasta emerytura oraz zasiłek pielęgnacyjny nie podlegają zaliczeniu do dochodu, nie znajdują oparcia w przepisach prawa.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej".

Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu;

1. 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
2. 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie z ust. 4 powołanego przepisu do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

1. 2) zasiłku celowego;
2. 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;
3. 4) wartości świadczenia w naturze;
4. 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1255), i pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji i okresu powojennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1858), w art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach md uranu i batalionach budowlanych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1774), w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o osobach deportowanych do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1818), w art. 10a ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1820) oraz w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych;
5. 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego;
6. 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 oraz z 2021 r. poz. 1162 i 1981);
7. 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2019 r. poz. 1598);
8. 9) świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529);
9. 10) nagrody specjalnej Prezesa Rady Ministrów przyznawanej na podstawie art. 31a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2021 r. poz. 178, 1192 i 1535);
10. 11) pomocy finansowej przyznawanej repatriantom, o której mowa w ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1472);
11. 12) środków finansowych przyznawanych w ramach działań podejmowanych przez organy publiczne, mających na celu poprawę jakości powietrza lub ochronę środowiska naturalnego;
12. 13) zwrotu kosztów, o których mowa w art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082);
13. 14) rodzinnego kapitału opiekuńczego, o którym mowa w ustawie z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (Dz. U. poz. 2270);
14. 15) dofinansowania obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, o którym mowa w art. 64c ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r. poz. 75, 952, 1901 i 2270);
15. 16) kwotę dodatku energetycznego, o którym mowa w art. 5c ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716, z późn. zm.);
16. 17) kwotę dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1);
17. 18) kwoty dodatku węglowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692);19) kwotę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, o którym mowa w art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967);
18. 20) kwoty dodatku elektrycznego, o którym mowa w art. 27 ust. 1ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 roku w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz. U. poz. 2127).

Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust.

5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Odnosząc się zatem do podniesionego w skardze zarzutu o niedopuszczalności zmiany decyzji przyznającej skarżącemu prawo do ciepłego posiłku, należy wskazać, że ustawa przewiduje tryb zmiany decyzji ostatecznej na niekorzyść strony w przypadku m. in., gdy dojdzie do zmiany sytuacji dochodowej strony.

Zgodnie z art. 48 u.p.s. osoba lub rodzina, ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeśli jest go pozbawiona. Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały XCV/1425/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2014 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2014 r., poz. 415, dalej: "uchwała") pozostałym osobom pomoc w formie gorącego posiłku przysługuje: 1) bez obowiązku zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kwoty kryterium dochodowego, 2) pod warunkiem zwrotu 25 % wydatków na udzielone świadczenie w sytuacji, gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie przekracza 150 %, a jednocześnie nie przekracza 200 % kwoty kryterium dochodowego. § 7 ust. 1 uchwały stanowi, że w przypadku braku możliwości zapewnienia gorącego posiłku lub gdy przyznanie pomocy w tej formie byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną można udzielić pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności.

1. 2. Prawo do świadczenia w postaci zasiłku celowego w zakresie określonym w ust. 1 przysługuje w sytuacji gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego.

Na wstępie należy wskazać, że organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu skarżącego. Za niezasadne Sąd uznał podnoszone przez skarżącego argumenty, że do dochodu skarżącego organy niezasadnie doliczyły trzynastą i czternastą emeryturę oraz zasiłek pielęgnacyjny. Żadne z tych świadczeń nie zostało bowiem wymienione w zamkniętym katalogu art. 8 ust. 4 u.p.s. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zasiłek pielęgnacyjny podlega zaliczeniu do dochodu warunkującego przyznanie prawa do zasiłku okresowego, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Nie jest on bowiem wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy wśród świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1901/11).

Tym samym z treści przepisów art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że ustawodawca, po pierwsze jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, po drugie taksatywnie wymienił składniki, których się do niego nie wlicza, a po trzecie konstrukcja prawna niewliczania do dochodu określonych składników nie pozwala na rozszerzającą interpretację przepisu art. 8 ust. 4 cyt. ustawy, bowiem enumerację negatywną w nim określoną uznać należy za zamkniętą.

Mając na względzie fakt, że kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ustalono na kwotę 776 zł, to 200% tego kryterium wynosi 1552 zł, tymczasem dochód skarżącego wyniósł 1836,82 zł, a zatem przestał on spełniać przesłanki przyznania pomocy w formie dofinansowania posiłków, o których mowa w uchwale. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej decyzję zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o przyznaniu skarżącemu świadczenia w postaci gorącego posiłku doszło do takiej zmiany sytuacji dochodowej skarżącego, że przestał on spełniać kryterium dochodowe przyznania świadczenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać, że u.p.s. reguluje wyczerpująco kwestie kryterium dochodowego dla przyznania świadczeń pomocy społecznej, określa jakie elementy organ uwzględnia przy obliczaniu dochodu, jakich nie zalicza się do dochodu, a nadto określa przesłanki zmiany decyzji na niekorzyść osoby, której uprzednio świadczenia przyznano. Okoliczność podnoszona przez skarżącego w postaci inflacji i wzrostu kosztów utrzymania, nie podlega uwzględnieniu w świetle u.p.s. i nie mogła mieć wpływu na treść wydanych decyzji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.