Uzasadnienie
Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu M. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem P. K. Zdaniem organu, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na przyznanie wnioskowanego świadczenia, bowiem niepełnosprawność ojca skarżącego powstała później niż we wskazanym w art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych okresie czasu.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego SKO w Krakowie decyzją z 24 czerwca 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/701/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz dominującą linię orzeczniczą sądów administracyjnych i podkreśliło, że nie jest zasadną odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na datę powstania niepełnosprawności. Jednakże w sprawie, zdaniem SKO, nie zostały spełnione pozostałe przesłanki pozwalające na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ponieważ materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie przekonuje do uznania zasadności twierdzenia skarżącego o niepodejmowaniu zatrudnienia w związku z opieką nad ojcem. W wywiadzie środowiskowym podano okoliczności dotyczące sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą, a polegające na przygotowaniu i podawaniu posiłków, pomocy przy toalecie, podawaniu leków, pomiarze ciśnienia itp.
W ocenie Kolegium wskazane czynności opiekuńcze nie mają charakteru bezpośredniej, ciągłej i trwałej opieki, która uniemożliwiałby podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Należy podkreślić, że czynności opiekuńcze pozwalające na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, powinny być tak ekstraordynaryjne i pochłaniające tyle czasu, że niemożliwym jest podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia - choćby w ograniczonym zakresie czasu. Kolegium stanęło zatem na stanowisku, że zakres opieki jaki skarżący świadczy ojcu nie jest tego rodzaju, że wymusza konieczność całkowitej rezygnacji z zatrudnienia.
Ponadto SKO wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Tym samym to na M. K. ciąży obowiązek opieki nad mężem i okoliczność, iż wyjechała do Holandii nie zwalnia jej od obowiązku alimentacyjnego w stosunku do męża. Ponadto skarżący posiada jeszcze dwóch braci zobowiązanych do alimentacji względem ojca.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że nie przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącym jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż jego rodzeństwo może partycypować w opiece nad niepełnosprawnym ojcem, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia;
- - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającą ją decyzji organu I instancji, orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do przedmiotowo świadczenia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej - p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z. odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zgodnie z kolei z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczenie rodzinne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, ojciec skarżącego posiada znaczny stopień niepełnosprawności ustalony na stałe. Skarżący sprawuje osobistą opiekę nad ojcem, która polega na przygotowaniu i podawaniu posiłków, pomocy przy toalecie, podawaniu leków, pomiarze ciśnienia itp. Z akt sprawy wynika również, że osoba wymagająca opieki ma jeszcze dwóch synów oraz żonę która od ponad 10 lat mieszka i pracuje w Holandii.
W ocenie Sądu, mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz przepisy prawa, prawidłowo odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowego świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Jedno stanowisko wyrażało pogląd, iż warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast drugie stanowisko uznawało, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.
Z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (językowa czy prokonstytucyjna) Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów w sprawie sygn. akt I OPS 2/22, w której jednoznacznie wypowiedział się, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Skład siedmiu sędziów NSA w uzasadnieniu uchwały przyjął, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i warunek legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów.
Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne.
W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane, jakim jest brak orzeczenia o niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, nie stanowi rażącego naruszenia zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.
Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest więc sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.
Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jest zatem legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie brak jest natomiast dowodów na to, aby żona osoby wymagającej opieki legitymowała się takim orzeczeniem.
Zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest w danej sprawie wiążąca. Nie ulega już teraz żadnej wątpliwości, że aby organy mogły rozważać możliwość ewentualnego przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, żona osoby wymagającej opieki, musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając powyższe na względzie, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż odmienna interpretacja powołanych wyżej przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw prawnych do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.