Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1388/22

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 6 lipca 2022 r., znak SKO.NP/4115/234/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. odwołania I. L. od decyzji z dnia 16 maja 2022 r. znak [...] wydanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działającego z upoważnienia Wójta Gminy S., w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką I. K. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 16 maja 2022 r., znak [...], Wójt Gminy S. – po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek kasacyjnego orzeczenia organu odwoławczego – odmówił I. L. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką I. K., legitymującą się orzeczeniem zaliczającym ją do pierwszej grupy inwalidów. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją z podejmowania zatrudnienia przez wnioskodawczynię a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ I. L. rozpoczęła opiekę nad matką już około 2008 r., czyli w momencie zakończenia nauki w szkole, po śmierci swojej babci, która wcześniej opiekowała się I. K. W związku z powyższym dla istnienia tego związku nie ma znaczenia fakt sprawowania opieki nad dziećmi w wieku 4 i 11 lat i pobieranie z tego tytułu zasiłku rodzinnego i świadczenia wychowawczego.

Pomimo że w rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu pierwszej instancji, zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, to jednak świadczenie nie może zostać przyznane z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po drugie organ pierwszej instancji stwierdził, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz pkt 5 u.ś.r. wyłącza możliwość pobierania przez osobę sprawującą opiekę jednocześnie świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wnioskodawczyni jest bowiem beneficjentką specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie decyzji własnej organu z dnia 2 listopada 2021 r., znak: [...], w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Strona wniosła na podstawie art. 155 k.p.a. o uchylenie w całości aktualnie obowiązującej decyzji ustalającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (tj. decyzji Wójta Gminy S. z dnia 2 listopada 2021 r., znak [...]) ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. na dzień 31 października 2021 r. Dzień ten jest ostatnim dniem okresu zasiłkowego trwającego od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r., dla którego została wydana inna decyzja administracyjna, która wygasła z tymże dniem.

Mimo wezwania strony do złożenia oświadczenia, czy rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie zasiłkowym trwającym od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. strona nie zrzekła się prawa do tego świadczenia w bieżącym okresie zasiłkowym. Okoliczność ta wyklucza także, zdaniem organu I instancji, możliwość przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że wnioskodawczyni nie jest jedyną osobą zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych względem I. K., ponieważ pozostaje jeszcze czworo rodzeństwa, które zgodnie ze złożonymi oświadczeniami nie pomagają wnioskodawczyni w sprawowaniu opieki nad matką ze względu na wykonywanie pracy zarobkowej, swoje rodziny i codzienne obowiązki z tym związane.

W ocenie organu pierwszej instancji fakt, że osoby zobowiązane do alimentacji mają swoje codzienne obowiązki zawodowe i rodzinne nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki do zanegowania ich obowiązku alimentacyjnego względem matki. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy na wszystkich dzieciach w równym stopniu ciąży bowiem obowiązek alimentacyjny wynikający wprost z treści art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W szczególności, jeżeli stan zdrowia, czy też zakres codziennych obowiązków utrudnia uczestnictwo w sprawowaniu opieki nad matką, ich udział w opiece może przybrać inną formę np. łożenia środków finansowych na opłacenie opieki nad matką. Współfinansowanie opieki nad matką wynika zarówno z prawnego, jak i moralnego obowiązku względem niej. Sprawowanie opieki nad rodzicem przez dzieci nie musi być wykonywane przez wszystkich z rodzeństwa bezpośrednio, ale opieka może być także sprawowana przy pomocy osób trzecich, np. opiekunki, a dzieci z racji ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego mogłyby przeznaczać część swoich dochodów na jej wynagrodzenie, zwłaszcza, iż większej liczbie zstępnych łatwiej jest spełnić łącznie taki obowiązek we wzmiankowanej formie.

Działając na skutek odwołania I. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 6 lipca 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – i wskazał w szczególności, że wnioskiem z dnia 9 listopada 2021 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji) strona zwróciła się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, która orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 6 września 1994 r. zaliczona została do pierwszej grupy inwalidów. W poprzednim orzeczeniu wskazano, iż inwalidztwo istnieje od stycznia 1989 r. Na druku wniosku wnioskodawczyni złożyła także oświadczenie, iż nie jest rolnikiem, małżonkiem rolnika lub domownikiem.

W oparciu o sporządzony w dniu 18 listopada 2021 r. rodzinny wywiad środowiskowy organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem, dwójką dzieci (w wieku 4 i 11 lat) oraz matką I. K. I. L. ze względu na konieczność opieki nad matką nie podejmuje żadnego zatrudnienia. Matka wnioskodawczyni leczy się na stwardnienie rozsiane – choroba jest postępująca. Wymaga ona całodobowej pomocy ze strony osób drugich. I. L. nie może przy tym liczyć na pomoc czwórki rodzeństwa, którzy pracują zawodowo i nie zapewniają matce żadnej pomocy. I. K. wymaga pomocy w przygotowaniu posiłków, które spożywa samodzielnie lewą ręką (prawa strona z niedowładem po wylewie). Nie jest w stanie samodzielnie przemieścić się z łóżka na krzesło i z powrotem, wymaga pomocy jednej osoby. W sprawach dotyczących utrzymania higieny osobistej potrzebuje pomocy przy zaprowadzaniu do łazienki, posadzeniu na krzesełku, toalecie całego ciała.

Matka strony jest w stanie samodzielnie umyć twarz i zęby, do pozostałych czynności wymaga pomocy. Po powierzchniach płaskich porusza się przy pomocy balkonika i drugiej osoby. Ma też wózek inwalidzki. Nie jest w stanie samodzielnie wchodzić i schodzić ze schodów, nawet z pomocą osób drugich jest to bariera nie do pokonania. I. K. nie jest w stanie samodzielnie ubierać i rozbierać się, ani zapiąć guzika, zasznurować sznurowadeł czy rozsunąć zamka. Kontroluje oddawanie stolca, natomiast musi stosować pieluchomajtki ze względu na nietrzymanie moczu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że I. L. zapewnia matce opiekę całodobowo i w związku z tym nie ma możliwości podjąć pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Z kolei pełnomocnik wnioskodawczyni w piśmie z dnia 1 grudnia 2021 r. oświadczył, że I. K. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, gdyż jest osobą schorowaną i wymaga stałej opieki. Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką w pełnym wymiarze czasu (przez całą dobę), pomagając we wszelkich codziennych czynnościach. I. K. przeszła dwa wylewy oraz choruje na stwardnienie rozsiane. Jeśli aktualny stan zdrowia na to pozwala, porusza się przy pomocy wnioskodawczyni, natomiast w trudniejszej fazie choroby, jest osobą leżącą. Wnioskodawczyni pomaga matce w wykonywaniu czynności higienicznych i samoobsługowych (np. przy kąpieli, czy skorzystaniu z toalety). Wnioskodawczyni sprząta, przygotowuje i podaje posiłki, umawia wizyty lekarskie, jeździ na nie wraz z matką, realizuje recepty i podaje lekarstwa. Załatwia także wszelkie sprawy urzędowe, robi zakupy oraz zajmuje się płaceniem rachunków. Pełnomocnik strony oświadczył, że zakres sprawowanej opieki nad I. K. jest na tyle szeroki, że wyklucza możliwość podjęcia przez wnioskodawczynię jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu.

Czynności, tj. sprzątanie, gotowanie, pomoc w kąpieli, w skorzystaniu z toalety, dawkowanie i podawanie leków, wnioskodawczyni wykonuje codziennie. Natomiast pozostałe czynności, tj. zakupy, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków w zależności od potrzeby. Zdarza się, że w opiece nad matką pomaga mąż wnioskodawczyni, np. przy takich czynnościach jak pomoc w podnoszeniu i usadzeniu na wózku inwalidzkim, jednakże pomoc ta nie jest stała, z racji tego, iż mąż wnioskodawczyni pracuje. I. K., oprócz wnioskodawczyni, posiada jeszcze czworo dzieci: – syna D. K. (zam. Z.), który posiada własną rodzinę, prowadzi gospodarstwo rolne i ze względu na własne zobowiązania nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką; – M. A. (zam. T.), która również posiada własną rodzinę, pracuje i w związku z tym, nie jest w stanie partycypować w opiece nad I. K.; syna P. K. (zam. W.), który pracuje, posiada własną rodzinę, własne zobowiązania i w związku z tym, nie jest w stanie pomagać w opiece nad niepełnosprawną matką; syna R. K. (zam.

S.), który również pracuje, posiada własną rodzinę na utrzymaniu i w związku z tym, nie może partycypować w opiece nad matką. Pełnomocnik strony oświadczył także, że na podstawie art. 155 k.p.a. wnosi o uchylenie w całości aktualnie obowiązującej decyzji ustalającej prawo wnioskodawczyni do specjalnego zasiłku opiekuńczego (tj. decyzji Wójta Gminy S. z dnia 2 listopada 2021 r.) – ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. na dzień 31 października 2021 r. Jednocześnie pełnomocnik strony wniósł o uchylenie tej decyzji na końcowym etapie postępowania, po ustaleniu spełnienia przez stronę wszelkich pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, niewstrzymywanie wypłacania specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie prowadzenia postępowania i dokonanie potrącenia tego świadczenia w tym zakresie z przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w momencie, gdy będzie to jedyna negatywna przesłanka przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania pełnomocnik I. L. w piśmie z dnia 24 marca 2022 r. wyjaśnił z kolei, że opiekę nad niepełnosprawną I. K. od 1989 r. sprawowali jej rodzice. Opieka była sprawowana przez rodziców I. K. do czasu ich śmierci, tj. śmierć ojca I. K. nastąpiła 16 lat temu, a matki 14 lat temu. W chwili śmierci matki I. K. opiekę nad niepełnosprawną matką przejęła I. L., tj. około 2008 r. I. L. miała wówczas 18/19 lat i nie mogła podjąć zatrudnienia po zakończeniu nauki w szkole, ponieważ musiała zająć się niepełnosprawną matką po śmierci babci. Przejęcie opieki nad matką przez wnioskodawczynię zbiegło się w czasie z osiągnięciem przez nią wieku, w którym stało się możliwe podjęcie przez nią pracy.

Gdyby było to możliwe, wnioskodawczyni chciałaby podjąć pracę. W związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką wnioskodawczyni nie mogła podjąć zatrudnienia, tym samym nie mogła zbudować historii zatrudnienia.

Oceniając ustalony stan faktyczny, organ odwoławczy wskazał, że stanowisko organu pierwszej instancji względem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) jest błędne. Zdaniem organu odwoławczego (który w tym zakresie odwołał się do wydanej wcześniej decyzji kasacyjnej), nie można bowiem uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Kontynuując argumentację, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez I. L. z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub ich niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Wnioskodawczyni nigdy nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nadto jak wynika z dokumentacji sprawy około 2010 r. urodziła pierwsze dziecko, zaś drugie dziecko około 2018 r. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby niepodejmowanie przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej począwszy od 2008 r. powodowane było tylko i wyłącznie koniecznością opiekowania się niepełnosprawną matką.

Odnosząc się zaś do zakresu sprawowanej opieki nad matką wykazywanego przez wnioskodawczynię oraz jej pełnomocnika, organ odwoławczy stwierdził, że świetle wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można przyjąć, aby powodował całkowitą niemożność podjęcia przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie ma natomiast stanowić zastępczego źródła dochodu w przypadku, gdy choć wnioskodawca wykonuje ciążący na nim na mocy art. 87 Kodeksu opiekuńczego i rodzinnego obowiązek opieki nad rodzicem, na który składa się m. in. szczególna troska w razie choroby, to nie musiał z tego tytułu rezygnować z zatrudnienia (nie był aktywny zawodowo i brak aktywności zawodowej nie jest wynikiem konieczności sprawowania opieki). Celem ustawodawcy nie było i nie jest traktowanie świadczenia pielęgnacyjnego jako źródła dochodu dla osoby, która nie odnajdywała się i nie odnajduje w realiach rynku pracy z różnych przyczyn, lecz zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej niejakiego ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na cel sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą.

Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem lub rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku rodzica lub dziecka względem dziecka lub rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Czynności takie jak pomoc w ubieraniu osoby wymagającej opieki, dojściu do łazienki, umyciu, zmianie pieluchomajtek, przygotowaniu posiłków oraz ich podawaniu, podaniu leków, mierzenie ciśnienia, wożeniu do lekarzy, realizacji recept, asysta przy poruszaniu się po domu i przy wyjściu na spacer – nie stanowią stałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych

Zdaniem organu odwoławczego, podkreślenia wymaga także okoliczność, że oprócz wnioskodawczyni I. K. posiada jeszcze czworo innych dzieci, które w równym stopniu, co skarżąca obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki, zatem rodzeństwo może wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny. Jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad nią. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie zachodzi także negatywna przesłanka w postaci pobierania przez wnioskodawczynię specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Po myśli natomiast art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W najnowszym orzecznictwie, tj. w wyrokach z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1400/21 oraz z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1390/21, Naczelny Sąd Administracyjny kategorycznie wyjaśnił, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, czy też specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia. Aby więc świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji.

W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego innego świadczenia opiekuńczego. W sytuacji gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego dotychczas świadczenia, to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej te świadczenia. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że pobieranie przez I. L. specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest jedyną przesłanką odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r. I. L. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia; – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego; b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma inne dzieci nie legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów dzieci te nie sprawują nad nią opieki; c) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepis ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekuna, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; d) naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji: – skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego; – doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem dalszego zatrudnienia przez skarżącą a pogorszającym się stanem zdrowia jej matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego; nadto organ w sposób dowolny bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności uznał, że skoro wymagająca opieki I. K. ma inne dzieci nie legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje; tym samym organ odgórnie przesądził o braku spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając okoliczności niemożności sprawowania faktycznej opieki przez ww. osoby oraz brak możliwości zapewnienia przez nie środków na sfinansowanie opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, o zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów i twierdzeń skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

1. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

1. 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
2. 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
3. 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako jedną z przeszkód do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd podziela jednak stanowisko organu odwoławczego także co do tego, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.

Spełnienie przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki powinno być oceniane przy uwzględnieniu ogółu okoliczności sprawy. "Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 października 2021 r., II SA/Sz 560/21, CBOSA). Zdaniem Sądu, okoliczności sprawy niniejszej pozwalają uznać konkluzję organu odwoławczego o braku odnośnego związku za zasadną.

Czynności wykonywane przez I. L. w ramach pomocy matce, takie jak pomoc w czynnościach higienicznych i samoobsługowych, sprzątanie, przygotowywanie i podawanie posiłków, umawianie i towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, realizowanie recept, podawanie leków, robienie zakupów, załatwienie spraw urzędowych – nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W tym kontekście warto też zwrócić uwagę na możliwość uzyskania wsparcia w postaci usług opiekuńczych, a także na możliwość i powinność współdziałania wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji względem I. K. (pięcioro dzieci).

Również wcześniejszy brak aktywności zawodowej skarżącej (skarżąca nigdy podejmowała zatrudnienia) – nie wskazuje na bezpośredni związek między sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia czy też jego niepodejmowaniem. Organ odwoławczy zasadnie zwrócił przy tym uwagę na to, że skarżąca około 2010 roku urodziła pierwsze dziecko, zaś drugie dziecko około 2018 roku – w tej sytuacji nie można przyjąć, aby niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej począwszy od 2008 roku powodowane było wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji trafnie podkreśliły okoliczność, że osoba wymagająca opieki (I. K.) ma pięcioro dzieci (D. K., M. A., P. K., R. K. i wnioskodawczyni I. L.), przy czym osoby te nie mają obiektywnych przeszkód, by czynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu względem niepełnosprawnej matki (skarżąca takich przeszkód nie wykazała ani nawet na takie przeszkody nie naprowadziła; nie można do nich zaliczyć okoliczności, że dzieci I. K. mają własne rodziny, pracują czy też mieszkają w innej miejscowości). Zgodnie z art. 135 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego.

Zgodnie z art. 140 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania lub wychowania nie będąc do tego zobowiązana albo będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w bliższej lub tej samej kolejności byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić. "Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to – ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2022 r., III SA/Kr 1104/22, CBOSA).

Wobec braku przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie w istocie nie zaistniał zbieg uprawnień, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Niemniej jednak zaznaczyć należy, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż w sytuacji gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest rezygnacja z przysługującego dotychczas świadczenia, to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej te świadczenia. Przeszkoda normatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, opisana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, ustaje z chwilą uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. "Nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres" (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., I OSK 1400/21, CBOSA).

Organ ocenił zebrany materiał dowodowy prawidłowo i prawidłowo ustalił stan faktyczny (nie doszło do naruszenia przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej ani innych przepisów prawa procesowego, w tym art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a.), prawidłowo zinterpretował i zastosował odnośne przepisy prawa materialnego (w tym art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 5 i art. 27 ust. 5 ustawy) i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów prawa procesowego ani przepisów prawa materialnego powołanych w skardze.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.