Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 listopada 2019 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r., nr [...] odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieką nad ojcem R. Ż. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym.
Decyzją z dnia [...] 2019 r., organ I instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieką nad ojcem z dwóch powodów. Po pierwsze, organ wskazał, że ojciec skarżącej, ur. 28 sierpnia 1941 r., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 13 sierpnia 2013 r., jednak zdaniem organu nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ daty niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień jego niepełnosprawności istnieje od 11 lutego 2013 r. Po drugie, skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, co uniemożliwia przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast zdaniem organu zachodzi związek przyczynowy, pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
W odwołaniu skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc, że ojciec wymaga stałego nadzoru z jej strony, ponieważ z uwagi na swoją niepełnosprawność, zapominanie się i demencję może stanowić dla siebie zagrożenie. Wskazała również, że nie może liczyć na pomoc ze strony swoich braci.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 listopada 2019 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało właściwe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazało, że skarżąca pobierała aktualnie specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany jej decyzją prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. na okres świadczeniowy od 01.11.2018 r. do 31.10.2019 r. Z oświadczenia przedłożonego wraz z wnioskiem wynika, że z chwilą przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak organ I instancji w zaskarżonej decyzji podniósł, że w związku z treścią art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie podjął czynności zmierzających do uchylenia prawa do pobieranego przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ w miejsce tego świadczenia nie można ustalić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Nadto Kolegium podkreśliło, że skarżąca nie pracuje zawodowo ani nie podejmuje prac dorywczych z uwagi na sprawowanie opieki nad ojcem. Skarżąca nie mieszka z ojcem, jednak mieszka na tym samym osiedlu i codziennie – kilka razy w ciągu dnia go odwiedza. Jej opieka nad ojcem polega na codziennym przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków, ustalaniu wizyt lekarskich, realizacji recept, pomocy przy wizytach u lekarzy specjalistów, utrzymywaniu czystości w mieszkaniu oraz załatwianiu spraw urzędowych. Ojciec pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym z powodu cukrzycy miażdżycy, choroby niedokrwiennej serca oraz niedoczynności tarczycy. Ma problemy z chodzeniem. Po mieszkaniu porusza się przy pomocy laski, jednak na zewnątrz nie wychodzi sam, zawsze musi mu towarzyszyć druga osoba. W domu może przez kilka godzin funkcjonować sam, bez permanentnej opieki.
W okresie od 7 marca do 25 września 2012 r. skarżąca była zatrudniona w Firmie Handlowo Usługowej "A". Stosunek pracy został rozwiązany na zasadzie porozumienia stron. Skarżąca oświadczyła, że było to spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Od dnia 26 września 2012 r. skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad ojcem. Do października 2012 r. opiekę nad ojcem sprawował jej brat. Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że ma czworo braci, z czego dwóch posiada własne rodziny i pracuje zawodowo, jeden z braci przebywa w zakładzie karnym, natomiast brat D. nie pracuje i mieszka razem z ojcem, jednak nie sprawuje nad nim opieki, a wręcz pozostaje z ojcem w konflikcie.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż nie są to przesłanki wskazane przez organ I instancji. Zatem sam fakt, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bądź też, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy nie stanowił przeszkody do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na ojca. Kolegium podkreśliło, że aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne skarżąca musiałaby zrezygnować z aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym. Na dodatek rozmiar tej opieki musiałby być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, ponieważ pomoc ojcu w sprzątaniu, umawianiu wizyt lekarskich, pomoc w wizytach u lekarzy, realizacja recept, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, nie musi oznaczać konieczności niepodejmowania jakiegokolwiek zatrudnienia, tym bardziej, iż ojciec skarżącej jest w stanie samodzielnie funkcjonować przez kilka godzin dziennie, a ponadto wraz z nim zamieszkuje także niepracujący syn, na którym także ciąży w równym stopniu co na skarżącej obowiązek alimentacyjny, zatem może pomagać w sprawowaniu takiej opieki.
W na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która nie zawierała uzasadnienia. Wyznaczony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podkreślił, że wywiad środowiskowy był niepełny, a dodatkowo został oceniony przez orzekające w sprawie organy z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Gdyby bowiem organy oceniły wywiad przez pryzmat zasad doświadczenia życiowego doszłyby do wniosku, że skarżąca - odwiedzając ojca kilka razy dziennie - jest w stanie podjąć pracy. Ojciec Skarżącej wychodzi z domu tylko w jej towarzystwie. Skarżąca pomaga mu brać kąpiel, ponieważ sam nie jest w stanie tego zrobić, ubiera go, chodzi z nim liczne wizyty lekarskie. Ojciec skarżącej ma demencję, zapomina o wielu kwestiach (w tym zażywaniu leków, zestawieniu garnka z kuchenki), co stwarza zagrożenie dla niego lub innych osób.
Dodatkowo stan zdrowia ojca skarżącej ulega ciągłemu pogorszeniu, obecnie zaczyna on mieć problemy z czynnościami fizjologicznymi. Zakres koniecznej opieki skarżącej nad ojcem wyklucza więc możliwość podjęcia przez nią pracy lub innego zajęcia zarobkowego, ponieważ żaden pracodawca czy zleceniodawca nie zgodzi się, aby skarżąca kilkakrotnie wciągu dnia pracy wychodziła, doglądnąć ojca.
Natomiast brat skarżącej, który mieszka z ojcem ma problemy natury najprawdopodobniej psychologiczno-psychiatrycznej i odmówił sprawowania opieki nad ojcem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoją dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369, dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia a także uchylenia decyzji jej poprzedzającej.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2018. 2220), dalej jako ustawa. Przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy, w dacie rozstrzygania przez organ I instancji stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem złożyła jego córka, a więc osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Ojciec skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 13 sierpnia 2013 r., przy czym daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 11 lutego 2013 r. Nie ulega jednak wątpliwości, że ojciec skarżącej, z uwagi na swój stan zdrowia wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby.
Podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zdaniem organu I instancji stanowiło nie spełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności fakt, że niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała w okresie wskazanym w powołanym powyżej przepisie, a także fakt, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy
Na pełną aprobatę zasługuje stanowisko SKO uwzględniające treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w tej części Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że skoro niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała do 18 roku życia lub do 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, to treść art. 17 ust. 1b ustawy sprzeciwia się przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy powołując się na treść powyższego wyroku Trybunału uznał, że moment powstania u ojca skarżącej niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Na aprobatę zasługuje również stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowi przeszkody do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie zostało szczegółowo omówione w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w wyrokach: WSA w Gliwicach z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 985/18, WSA w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 392/17, WSA w Białymstoku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 189/17, WSA w Białymstoku z dnia 28 marca 2017r., sygn. akt II SA/Bk 139/17, WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 239/19 a także w wyroku NSA dnia 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18.
Natomiast zdaniem Kolegium podstawową przeszkodą przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest brak podstaw do uznania aby w przedmiotowej sprawie zachodził związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Na dodatek rozmiar tej opieki musiałby być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.
Sąd nie podzielił tego zarzutu Kolegium. Przede wszystkim podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały pozytywne przesłanki ustawowe przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie zdołały skutecznie zakwestionować przytoczonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego okoliczności dotyczących sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem czy też zakresu tej opieki.
Z wywiadu środowiskowego wynika, że ojciec skarżącej jest osobą przewlekle chorą, przebywa w stałym leczeniu specjalistycznym z powodu: miażdżycy, choroby niedokrwiennej serca, nadciśnienia, tarczycy. Skarżąca co prawda nie mieszka razem z ojcem, jednak ponieważ mieszka na tym samym osiedlu, sprawuje nad nim stałą opiekę, poprzez zapewnienie mu pomocy przy czynnościach higienicznych, pomaga przy ubieraniu, podawaniu posiłków, lekarstw, utrzymuje czystość w mieszkaniu. Ojciec skarżącej porusza się po mieszkaniu przy pomocy laski, jednak opuszczenie przez niego domu wymaga pomocy drugiej osoby.
Nadto stan zdrowia ojca skarżącej pogarsza się. Z uwagi na postępującą demencję stwarza on zagrożenie dla siebie i innych, dlatego wymaga co raz większej pomocy ze strony skarżącej, co uniemożliwia jej podjęcie pracy. Organy nie kwestionowały, że skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem w sposób prawidłowy.
Reasumując podkreślić także należy, że skarżąca z uwagi na pokrewieństwo (ojciec - córka) zobowiązana jest do alimentacji. Jak już wskazano powyżej skarżąca z uwagi na fakt, że zamieszkuje blisko ojca sprawuje opiekę nad ojcem posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca złożyła również stosowne oświadczenie, że nie pracuje i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem (k. 16 i 17).
Odnosząc się do zarzutu, że ojciec skarżącej mieszka z synem, który w czasie nieobecności skarżącej mógłby sprawować nad nim opiekę, wskazać należy, że skarżąca stwierdziła, że brat odmówił sprawowania opieki nad ojcem, co skarżąca przekazała pracownikowi organu w trakcie wywiadu środowiskowego. Pozostali dwaj bracia pracują i nie mogą zajmować się ojcem. Dodatkowo podkreślić należy, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli pozostałe dzieci mogą chociaż częściowo sprawować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem.
Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę powyżej przedstawione stanowisko Sądu.
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.