Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 8 lipca 2022 r., znak SKO.NP/4115/233/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2022 r. odwołania D. K. od decyzji Kierownika Referatu Świadczeń Socjalnych GOPS w G. działającego z upoważnienia Wójta Gminy G. z dnia 12 maja 2022 r. znak [...] odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem E. D. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 12 maja 2022 r., znak [...], Wójt Gminy G. – po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek kasacyjnego orzeczenia organu odwoławczego – odmówił D. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem E. D. (ur. 15.07.1936 r.), legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia 29 listopada 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień tej niepełnosprawności datuje się od października 2011 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził w szczególności, że w sprawie zachodzi zbieg uprawnień do dwóch świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ww. ustawy tj. zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego.
D. K. dokonała wyboru jednego z tych świadczeń, oświadczając o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawczyni wyraziła zgodę na uchylenie prawa do zasiłku dla opiekuna dopiero, gdy będzie posiadała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zadeklarowaną przez D. K. rezygnację z zasiłku dla opiekuna można uznać za spełnienie warunków określonych w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto organ pierwszej instancji ponownie wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane tylko wówczas, gdy wnioskodawczyni spełnia wszystkie warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, co nie zachodzi w sprawie z wniosku D. K. W przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b ww. ustawy, w związku z czym odmówiono stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.
Działając na skutek odwołania D. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 8 lipca 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 17 i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych – i wskazał w szczególności, że z zebranego w sprawie materiału wynika, iż D. K. zwróciła się do GOPS w G. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem E. D. (ur. 15.07.1936r.), legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia 29 listopada 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, iż nie da się ustalić odkąd istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień tej niepełnosprawności datuje się od października 2011 r. Przyczyną niepełnosprawności E. D. są zgodnie z treścią orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T., oznaczone symbolami 07-S oraz 09-M choroby układu oddechowego i krążenia, a także układu moczowo-płciowego.
W dniu 22 kwietnia 2022 r. D. K. przedłożyła w Urzędzie Gminy G. odpis skrócony aktu zgonu sporządzony w dniu 22 kwietnia 2022 r., z którego treści wynika, że E. D. zmarł w dniu 21 kwietnia 2022 r. W ocenie organu odwoławczego, okoliczność ta nie zmieniła jednak konieczności przeprowadzenia stosownego postępowania w przedmiocie ewentualnego przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego za okres, kiedy E. D. żył.
Organ odwoławczy zauważył dalej, że na podstawie decyzji Wójta Gminy G. z dnia 4 lipca 2014 r., znak: [...], wnioskodawczyni pobierała od 1 lipca 2013 r. bezterminowo, w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W treści wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 14 grudnia 2021 r. pełnomocnik D. K. oświadczyła, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych D. K. dokonując wyboru świadczenia, w celu spełnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna.
Tym samym na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. wniosła o uprzednie uchylenie aktualnie obowiązującej decyzji ustalającej wnioskodawczyni prawo do zasiłku dla opiekuna, tj. decyzji Wójta Gminy G. z dnia 4 lipca 2014 r., znak [...], ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku tj. na 30 listopada 2021 r. Jednocześnie pełnomocnik wniosła o uchylenie powołanej decyzji na końcowym etapie postępowania, po ustaleniu spełnienia przez wnioskodawczynię wszelkich pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, niewstrzymywanie wypłacania zasiłku dla opiekuna w okresie prowadzenia postępowania i dokonanie potrącenia świadczenia w tym zakresie z przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Z uwagi na to, że E. D. zmarł w dniu 21 kwietnia 2022 r., Wójt Gminy G., na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r., znak: [...], skrócił okres, na który został przyznany D. K. zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem E. D. do dnia 21 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że od dnia 22 kwietnia 2022 r. D. K. nie spełnia warunków określonych w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów do pobierania zasiłku dla opiekuna przyznanego w związku z opieką nad ojcem. Jednocześnie podkreślono, że z dniem 22 kwietnia 2022 r. ustał obowiązek opłacania przez Wójta Gminy G. składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe w związku z utratą prawa do zasiłku dla opiekuna. Ta decyzja organu pierwszej instancji nie została przez stronę zaskarżona.
Oceniając ustalony stan faktyczny, organ odwoławczy wskazał, że stanowisko organu I instancji względem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) jest błędne. Zdaniem organu odwoławczego, nie można bowiem uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Zdaniem organu odwoławczego, pomimo dokonania przez organ pierwszej instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ wnioskodawczyni nie wykazała, aby zakres sprawowanej opieki nad ojcem uniemożliwiał jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Kontynuując argumentację, organ odwoławczy wyjaśnił, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W przepisie tym wyraźnie wskazano na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. "Rezygnując z zatrudnienia" wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie. Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z niego muszą być zaś bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną.
Nadto świadczenie pielęgnacyjne jest dedykowane dla osób w wieku produkcyjnym, które przez wzgląd na zaistniałe okoliczności życiowe – choroba bliskiej osoby – są zmuszone do zaprzestania pracy albo powstrzymania się od jej poszukiwania. Ustawodawca w trosce o opiekunów osób z niepełnosprawnościami ustanowił świadczenie pielęgnacyjne, które chociaż w części wynagrodzi im to, że poprzez swoje poświęcenie doznają uszczerbku w swojej sytuacji majątkowej, która dla osób w wieku produkcyjnym jest uzależniona wyłącznie od ich aktywności zawodowej. Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Tylko w sytuacji, gdy przyczyną zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej jest podjęcie się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ustawodawca przyznaje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Organ odwoławczy wskazał, że kwestią rzutującą na odmowę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia jest wykazanie charakteru pomocy, jakiego wymagała osoba niepełnosprawna, oraz jak się to przekładało na zakres wykonywanych przez opiekuna czynności pielęgnacyjno-opiekuńczych. Nawiązując do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt, iż ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki – jest zrozumiały z tego względu, że sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. W grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, ale są też inne osoby, które takiej opieki nie potrzebują, ale będąc niezdolne do samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie.
Wnioskodawczyni złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na formularzu SR-5, zaś kwestię zakresu wykonywanych przez stronę czynności opiekuńczych opisała w piśmie z dnia 13 stycznia 2022 r., w następstwie wezwania do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia dokumentów przez Wójta Gminy G. z dnia 22 grudnia 2021 r. Wskazała, że ojciec wnioskodawczyni jest osobą schorowaną i wymaga stałej opieki. Nie jest w stanie funkcjonować w żadnej ze sfer z uwagi na swoją niepełnosprawność. Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad ojcem w pełnym wymiarze czasu pomagając we wszystkich czynnościach codziennych – higienicznych oraz samoobsługowych. Wnioskodawczyni wykonuje czynności porządkowe (sprząta, pierze), przygotowuje posiłki, umawia wizyty lekarskie i jest obecna podczas ich przebiegu, realizuje recepty, dawkuje i podaje leki, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, opłaca rachunki.
Nadto w ramach wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 grudnia 2021 r., w miejscu zamieszkania D. K. odnotowano, że wnioskodawczyni wykonuje czynności opiekuńcze względem ojca polegające na pomocy przy wstawaniu z łóżka, ubieraniu go, asystowaniu podczas codziennej toalety, przygotowywaniu w małych ilościach posiłków i ich podawaniu.
Organ odwoławczy ocenił, że skoro wobec śmierci osoby wymagającej opieki nie jest możliwe uzyskanie opinii co do jej sprawności psychofizycznej czy też dokumentacji obrazującej aktualny stan zdrowia, to organ pierwszej instancji zasadnie podjął zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika zaś, aby opieka nad niepełnosprawną ojcem sprawowana przez skarżącą wykluczała podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej, a w szczególności pracy w gospodarstwie. Czynności skarżącej związane z opieką nad ojcem nie były czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie pracy. Czynności składające się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego to zbiór czynności, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.
Z poczynionych ustaleń wynika, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym ojcem, w świetle zasad doświadczenia życiowego, był do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy. Czynności takie jak przygotowywanie posiłków, dawkowanie leków, pomoc przy kąpieli, czy także umawianie i towarzyszenie podczas wizyt lekarskich nie mogą być uznane za czynności wymagające pełnej dyspozycyjności strony skarżącej. Czynności te mogą być wykonane z pewnym wyprzedzeniem czasowym lub też stanowią zasadniczo czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego, co tym bardziej w sytuacji wspólnego zamieszkiwania skarżącej z osobą niepełnosprawną nie może usprawiedliwiać skarżącej w powstrzymywaniu się (niepodejmowaniu czy rezygnacji) wykonywania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i wiązania braku aktywności zawodowej z koniecznością sprawowania opieki.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy natomiast stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną stoi na przeszkodzie podjęciu pracy zarobkowej i to w jakimkolwiek wymiarze. Zakres sprawowanej opieki (pomoc w utrzymaniu higieny ciała, pomoc w ubieraniu, przygotowywanie posiłków, podawanie leków) – nad osobą chodzącą – nie implikuje konieczności definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy – tym bardziej, że opieka ta może być wspomagana przez usługi opiekuńcze.
W ocenie organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy jest w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez wnioskodawczynię opieką nad ojcem a niepodejmowaniem zatrudnienia nie istniał taki związek.
Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że D. K. pobierała świadczenie opiekuńcze w postaci zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, przyznane jej na podstawie decyzji Wójta Gminy G. z dnia 4 lipca 2014 r., znak: [...], od 1 lipca 2013 r. – bezterminowo. E. D. zmarł dnia 21 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy G., na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r., znak [...], skrócił okres, na który został przyznany D. K. zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną do dnia 21 kwietnia 2022 r. Decyzja ta nie była kwestionowana w postępowaniu odwoławczym i stała się ostateczna. Organ odwoławczy zaprezentował pogląd, że z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku dla opiekuna.
Nie można zatem w tym samym okresie posiadać prawa do obu świadczeń. Art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna, jak to deklarowała wnioskodawczyni w składanych w sprawie oświadczeniach. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest także rezygnacja z przysługującego świadczenia, to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna. Zakaz jednoczesnego pobierania świadczeń, wynikający ze zbiegu uprawnień, uchyla dopiero oświadczenie beneficjenta o wyborze korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego i jednoczesnej rezygnacji z mniej korzystnego zasiłku dla opiekuna, co wynika z art. 27 ust. 5 ustawy oświadczeniach rodzinnych.
Oświadczenie to może zaś wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość, gdyż osoba uprawniona nie może zrezygnować z zasiłku z mocą wsteczną i oczekiwać, że z taką samą mocą wsteczną zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. W przedmiotowej sprawie strona nie zrezygnowała skutecznie z przysługującego jej prawa do zasiłku dla opiekuna od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia śmierci ojca. Nie kwestionowała też decyzji z dnia 22 kwietnia 2022 r. uchylającej to prawo. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie miałby możliwości orzec o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, które pozostawało w zbiegu z innym świadczeniem opiekuńczym, które zostało uchylone w dacie śmierci osoby wymagającej opieki i nie było przez stronę zaskarżone co do daty zakończenia realizacji tego świadczenia.
Pismem z dnia 4 sierpnia 2022 r. D. K. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
2) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia prawidłowego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;
3) naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji: – skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna; – doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej, pomimo dokonania przez nią wyraźnego wyboru świadczenia korzystniejszego już na etapie złożenia wniosku. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów i twierdzeń skargi, uznając je za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
- 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako jedną z przeszkód do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Sąd podziela jednak stanowisko organu odwoławczego także co do tego, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, ściśle biorąc – że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie implikował niemożności podjęcia zatrudnienia. W niniejszej sprawie również okoliczność, że skarżąca pobierała zasiłek dla opiekuna do dnia 21 kwietnia 2022 r., tj. do dnia śmierci osoby wymagającej opieki, stanowiła samoistną przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za ten sam okres.
Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nie ma wprawdzie podstaw do kwestionowania faktu, że D. K. sprawowała opiekę nad ojcem E. D., ale czynności takie jak sprzątanie, pranie, przygotowywanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich i obecność przy nich, realizowanie recept, dawkowanie i podawanie leków, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków, pomoc w ubieraniu się, pomoc w utrzymaniu higieny – nie uniemożliwiały podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. W tym kontekście istotna jest też możliwość uzyskania wsparcia w postaci usług opiekuńczych. Ponieważ skarżąca miała możliwość pracy w gospodarstwie rolnym, warto również zwrócić uwagę na specyfikę tej pracy, która różni się od innego rodzaju zatrudnienia. "Przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną" (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, CBOSA).
Jak wynika z powołanych wyżej przepisów, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy). Art. 27 ust. 5 ustawy statuuje prawo wyboru świadczenia, jednak – jak trafnie przyjął organ odwoławczy – w sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest także rezygnacja z przysługującego świadczenia. Skarżąca nie zrezygnowała skutecznie z przysługującego jej prawa do zasiłku dla opiekuna. Skarżąca posiadała to prawo i pobierała zasiłek do dnia 21 kwietnia 2022 r., czyli do dnia śmierci osoby wymagającej opieki. W tym kontekście organ odwoławczy zasadnie podkreślił także to, że skarżąca nie zakwestionowała decyzji z dnia 22 kwietnia 2022 r., którą ustalono okres pobierania zasiłku do dnia 21 kwietnia 2022 r.
Przeszkoda normatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, opisana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, ustaje z chwilą uchylenia decyzji przyznającej prawo do alternatywnego świadczenia. Nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., I OSK 1400/21, CBOSA).
Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, prawidłowo zinterpretował odnośne przepisy i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego po hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze (art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy).
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.