Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 marca 2022 r. orzekającej o ustaleniu i nałożeniu na S. sp. z o.o. (dalej: "skarżąca") kary pieniężnej w wysokości 9492,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy pasa drogowego ulicy [...] (działka nr [...] obr [...] jedn. ewidencyjna Ś.) powierzchnią o treści "zmienna" w dniach od 15 września do 4 października 2021 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."); art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: "u.d.p.") w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (t. j. Dz. Urz. Woj. Małop. Z 2020 r., poz. 7324, dalej: "uchwała").
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 17 września 2021 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej, nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia opłaty karnej w związku z zajęciem pasa drogowego drogi publicznej o kategorii drogi powiatowej ul. [...] działka [...], obr [...], j. ewid. Ś. przez jednostronną tablicę reklamową o treści zmiennej o wymiarach 5,07 m x 2,4 m (o całkowitej powierzchni reklamowej 12,17 m2) umieszczoną na ogrodzeniu bez zezwolenia zarządcy drogi.
W aktach sprawy znajdują się protokoły z kontroli pasa drogowego ul. [...] z dnia 21, 22, 27, 29 września oraz 4 i 5 października 2021 r. W protokołach wskazano, że w dniach 21, 22, 27, 29 września, 4 października 2021 r. przeprowadzono kontrolę pasa drogowego ulicy [...] w wyniku, której stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez urządzenie reklamowe o zmiennej treści o wymiarach 5,07 x 2,4 (o całkowitej powierzchni reklamowej 12,17 m2), umieszczone na ogrodzeniu w pasie drogowym ul. [...] (działka nr [...] obr. [...] j. ew. Ś.) bez zezwolenia zarządcy drogi. Pomiar wykonano przy pomocy urządzenia mierniczego – dalmierz laserowy Leica Disto D810 Touch. W protokole wskazano sposób liczenia powierzchni: 5,07 m x 2,4 m= 12,17 m2. W protokole z dnia 5 października 2021 r. wskazano, że nie stwierdzono zajęcia pasa drogowego przez urządzenie reklamowe.
Do akt dołączono uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działki o numerze ewidencyjnym [...] B., drogi stanowiącej własność Gminy Kraków.
Pismem z dnia 26 listopada 2021 r. zawiadomiono skarżącą o zakończeniu postępowania administracyjnego.
Decyzją z dnia 7 marca 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu i nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 9492,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] (działka nr [...], obr. [...], j. ewid. Ś.) powierzchnią reklamową o treści zmiennej w dniach od 15 września 2021 r. do 4 października 2021 r. W ocenie organu postępowanie dowodowe wykazało, że tablica reklamowa o zmiennej treści o wymiarach: szerokość 5,07 m, wysokość 2,4 m (o całkowitej powierzchni reklamowej 12,17 m2), zlokalizowana była w pasie drogowym ulicy B. bez zezwolenia zarządcy drogi przez okres od 15 września 2021 r. do 4 października 2021 r., a następnie została usunięta. Organ podniósł, że przeprowadzone kontrole wykazały, że będąca przedmiotem sprawy jednostronna tablica reklamowa o zmiennej treści zlokalizowana na ogrodzeniu w pasie drogowym ul. [...] (działka nr [...], obr [...] jedn.
Ewid. Ś.) zamieszczona była we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 15 września 2021 r. do 4 października 2021 r. W ocenie organu niesporną okolicznością był fakt braku legitymowania się przez skarżącą stosownym zezwoleniem oraz brak legalnego tytułu do władania nieruchomością. Organ wskazał, że brak dysponowania zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego uzasadnia nałożenie opłaty karnej, której wysokość jest ustalana jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 6 u.d.p. Organ podniósł, że niezaprzeczalnym dowodem, że strona dokonała zajęcia pasa drogowego drogi publicznej jest załączona do akt dokumentacja geodezyjna, na której oznaczono przebieg pasa drogowego i miejsce jego zajęcia bez zezwolenia. Organ zaznaczył, że rozważył zastosowanie w sprawie art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez uznanie, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez reklamę, w sytuacji w której brak jest jednoznacznego ustalenia przebiegu granic pasa drogowego, a tym samym wykazania kolizji reklamy z pasem drogowym;
- - przepisów art. 6, 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co spowodowało wadliwe jego ustalenie i skutkowało nieprawidłowym uzasadnieniem decyzji;
- - art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia na skarżącą kary administracyjnej pomimo znikomego naruszenia prawa.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie umorzenie postępowania.
Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja jest prawidłowa, nie została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., a stanowisko przyjęte w decyzji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. W ocenie Kolegium prawidłowo została wyliczona powierzchnia tablicy reklamowej i wykazana w materiale dowodowym, tj., w protokołach kontroli, w których wskazano wyniki pomiarów tablicy reklamowej oraz sposób jej wymierzania za pomocą dalmierza laserowego Leica Disto D810 touch. Kolegium zwróciło uwagę, że skarżąca nie kwestionowała ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji. Kolegium podniosło, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja kartograficzna, z której wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że zajęcie terenu nastąpiło w granicach pasa drogowego.
Organ II instancji wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że ulica B. jest własnością Gminy Miejskiej Kraków i jest w całości użytkowana jako droga powiatowa. Kolegium wskazało, że prawidłowo została ustalona wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zgodnie z uchwałą. Kolegium rozważyło zastosowanie art. 189f k.p.a. i wskazało, że w niniejszej sprawie trudno jest mówić o znikomej wadze naruszenia prawa przez skarżącą – zarówno ze względu na okres trwania naruszenia, jak i ze względu na znaną organowi z urzędu okoliczność, że z udziałem skarżącej toczą się lub toczyły postępowania w przedmiocie odpowiedzialności karnoadministracyjnej. Organ wskazał ponadto, że skarżąca jako profesjonalista powinna przestrzegać przepisów prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:
- - naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby przebieg granicy pasa drogowego oraz wskazana kolizja reklamy z tym pasem drogowym, a takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego;
- - art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego, a znajdujące się w aktach sprawy dowody nie są wystarczające;
- - art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewykazanie w sposób prawidłowy i dostateczny przebiegu granic pasa drogowego, brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia kary na skarżącą;
- - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego, mimo że waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszenia prawa.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
W świetle powołanego przepisu nie budzi wątpliwości fakt, że nałożenie kary pieniężnej jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ ustali, że doszło do zajęcia pasa drogowego oraz, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez uprzedniego zezwolenia lub zawarcia umowy.
Zgodnie z zawartymi w art. 4 u.d.p. definicjami: "pas drogowy" to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (pkt 1); "droga" to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (pkt 2).
W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną był fakt umieszczenia przez skarżącą urządzenia reklamowego w okresie od 15 września do 4 października 2021 r. o zmiennej treści na ogrodzeniu przy ulicy [...] oraz brak uzyskania przez skarżącą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Bezsporne były również wymiary urządzenia reklamowego. Okolicznością sporną było natomiast czy urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym.
W ocenie Sądu przyjęte w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ustalenia, że zajęcie pasa drogowego przez skarżącą nie budzi wątpliwości nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a zatem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20).
Należy bowiem wskazać, że ani z dołączonej do akt dokumentacji zdjęciowej, ani z dokumentacji geodezyjnej, nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że urządzenie reklamowe umieszczone na ogrodzeniu wchodzi w pas drogowy ulicy B. Należy podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w zaskarżonej decyzji nie odniosło się w ogóle do zawartych w odwołaniu zarzutów skarżącej dotyczących ustaleń stanu faktycznego, wskazując jedynie, że ustalenia te nie budzą wątpliwości. Tymczasem, zdaniem Sądu zalegające w aktach sprawy dokumenty: protokoły kontroli, mapy – nie wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że urządzenie reklamowe było umieszczone w pasie drogowym.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 381/22, CBOSA), że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi zostać poprzedzone, niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym. Za niewystarczające należy uznać powołanie się przez organy, że w ewidencji gruntów i budynków dany obszar został oznaczony symbolem "dr".
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią protokołów a treścią ustaleń przyjętych przez organ w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W protokołach kontroli wskazano bowiem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone na ogrodzeniu w pasie drogowym ulicy [...] (działka nr [...] obr. [...] j.ew. Ś.), natomiast w decyzji organu I i II instancji wskazano, że doszło do zajęcia pasa drogowego działki oznaczonej numerem [...] obr. [...] j.ew. Ś., a równocześnie organy nie wyjaśniły w żaden sposób tej rozbieżności. W rezultacie, zdaniem Sądu trudno uznać za ustaloną w toku postępowania okoliczność, na jakiej działce zostało umieszczone urządzenie reklamowe.
W ocenie Sądu przyjęte w zaskarżonej decyzji rozważania na temat kary pieniężnej są przedwczesne wobec braku niebudzących wątpliwości ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy – przede wszystkim dotyczących przebiegu granic pasa drogowego przy ulicy [...], a w dalszej kolejności ustalenia czy rzeczywiście tablica reklamowa należąca do skarżącej spółki została umieszczona w pasie drogowym. Zdaniem Sądu za dowolne należy uznać ustalenia poczynione przez organ I i II instancji, w świetle których okoliczność zajęcia pasa drogowego przez urządzenie reklamowe skarżącej nie budzi wątpliwości.
W ocenie Sądu dokumenty stanowiące podstawę dokonanych ustaleń nie pozwalają na zweryfikowanie przez Sąd poprawności twierdzenia organów, co do przebiegu granicy pasa drogowego, a w konsekwencji zajęcia tego pasa przez reklamę. Nie wiadomo w oparciu o jakie dokumenty, został ustalony przebieg pasa drogowego, a przede wszystkim fakt, że w jego obrębie znalazła się tablica reklamowa.
Należy zauważyć, że ze zdjęć wykonanych w trakcie kontroli wynika, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone na ogrodzeniu, a zatem obowiązkiem organów było ustalenie grubości samej reklamy oraz szerokości murku stanowiącego element ogrodzenia. Takie umiejscowienie reklamy, wymagało szczególnie wnikliwego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy urządzenie reklamowe istotnie znajduje się w przestrzeni pasa drogowego, a nie na nieruchomości stanowiącej własność prywatną. Zważywszy na szerokość podmurówki widocznej na zdjęciach nie można bowiem wykluczyć, że obramowanie reklamy znajduje się poza pasem drogowym. W niniejszej sprawie na mapach zaznaczono jedynie fragment granicy pasa drogowego oraz lokalizację urządzenia reklamowego. Nie umieszczono jednak żadnych wymiarów, zatem nie sposób stwierdzić, w jaki sposób organ ustalił taki, a nie inny przebieg granicy pasa drogowego oraz umiejscowienie reklamy w przestrzeni nad powierzchnią pasa- skoro z dokumentacji zdjęciowej nie wynika kolizja urządzenia reklamowego z pasem drogowym.
Brak odpowiedniego zwymiarowania grubości tablicy reklamowej i szerokości podmurówki, na której posadowione jest ogrodzenie, rodzi uzasadnione wątpliwości czy reklama nie znajduje się na nieruchomości stanowiącej własność prywatną. Pozyskane w poczet materiału dowodowego dokumenty nie pozwalają na poczynienie jednoznacznych ustaleń istotnych z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania. W tym zakresie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, czym naruszono art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organy będą miały na uwadze powyższe wskazania dotyczące konieczności prawidłowego ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego, a także miejsca usytuowania spornej reklamy wobec tego pasa – celem ustalenia, czy reklama została usytuowana w pasie drogowym. W razie pozytywnego zweryfikowania przesłanek nałożenia kary, organy wnikliwie rozważą, czy w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 189f k.p.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
O kosztach postępowania (punkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 4) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 265). Na zasądzoną kwotę 2197 zł złożyły się: wpis od skargi w kwocie 380 zł, wynagrodzenie dla pełnomocnika 1800 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.