Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. K. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 23 czerwca 2023 r. (znak: SKO.ŚR./4111/461/2023) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Sucha Beskidzka z [...] r. (nr [...]) o odmowie przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wskazaną wyżej decyzją Burmistrz Miasta Sucha Beskidzka odmówił przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że własną decyzją z 1.12.2022 r. uchylono przyznane skarżącej uprzednio prawo do świadczenia pielęgnacyjnego udzielone z uwagi na opiekę nad mężem. Powodem pozbawienia mocy wiążącej decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne było ustalenie, że skarżąca - mimo pobierania świadczenia pielęgnacyjnego - pracowała w sklepie spożywczym. Wskazana decyzja uchylająca decyzję o świadczeniu pielęgnacyjnym, utrzymana następnie została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13.02.2023 r. (nr SKO.ŚR/4111/1516/2022). Jak wskazał organ I instancji, opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, zarówno w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego musi wykluczać możliwości jakiekolwiek pracy i nie może być traktowana jako, zastępcze źródło dochodu. Z akt wynika, że opisana decyzja odebrana została przez skarżącą 30.03.2023 r. (k. 30).
W odwołaniu skarżąca wskazywała, że stan zdrowia męża uległ pogorszeniu i wymaga on stałej opieki. Z akt wynika, że odwołanie zostało złożone osobiście przez skarżącą w organie I instancji – w dniu 14.04.2023 r. (pismo organu I instancji z 27.09.2023 r.; k. 49).
W rozpoznaniu odwołania SKO w Krakowie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium przytoczyło motywy zbieżne z motywami zaprezentowanymi przez organ I instancji.
W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła błędne przyjęcie, nie zostały spełnione przesłanki przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja podlegała stwierdzeniu nieważności.
Stosownie do art. 129 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Paragraf 2 ww. przepisu stanowi, że wniesienie odwołania winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z cytowanego przepisu wynika, że jednym z podstawowych warunków skuteczności rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji jest wniesienie tego środka prawnego z zachowaniem ustawowego terminu. Uchybienie natomiast terminowi do dokonania wskazanej czynności powoduje bezskuteczność odwołania, a decyzja organu I instancji staje się ostateczna.
Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, decyzja organu I instancji zawierająca stosowne pouczenie co do terminu, w jakim złożenie odwołania winno nastąpić, została doręczona skarżącej w dniu 30.03.2023 r. (por. zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji k. 30 akt adm.) Ustawowy termin (14-dniowy) na wniesienie odwołania upływał zatem w dniu 13.04.2023 r. (dzień ten wypadał we czwartek). W tej sprawie, skarżąca złożyła odwołanie osobiście w siedzibie organu w dniu 14.04.2023 r. (tak, przedłożone na wezwanie Sądu z dnia 18.09.2023 r. pismo organu I instancji z 27.09.2023 r., k. 49 akt adm.).
Porównanie zatem daty odebrania przez skarżącą decyzji organu I instancji (30.03.2023 r.) z datą złożenia odwołania od tej decyzji (14.04.2023 r.) wskazuje, iż w ocenianej sprawie nie ulega wątpliwości, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 par. 2 k.p.a., skoro – jak już wskazano – winno ono zostać wniesione do 13.04.2023 r.
Organ II instancji przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania zobowiązany jest do weryfikacji jego dopuszczalności, w tym oceny dochowania terminu do jego wniesienia. Tymczasem, wbrew tej powinności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie rozpoznało odwołanie skarżącej, które wniesione zostało po upływie ustawowego terminu do dokonania tej czynności i wydało merytoryczną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.
Konsekwencją wydania przez organ odwoławczy decyzji, mimo wniesienia przez stronę odwołania z uchybieniem terminu, jest uznanie takiego aktu za obarczonego wadą uprawniającą do stwierdzenia jego nieważności. Różnie natomiast może być kwalifikowana podstawa prawna, w oparciu o którą, stwierdzenie nieważności winno w takim przypadku nastąpić.
Z jednej bowiem strony w orzecznictwie wskazuje się, że wskazane uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa, określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak np.: Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.10.1998 r., sygn. OPS 11/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 1999 r., sygn. I SA 330/99; Wyrok NSA z 14.04.1999 r., sygn. akt I SA 1823/98). Sądy podkreślają, że analizowany przypadek świadczy o niedopuszczalnej weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która jest chroniona przez zasadę trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 K.p.a.
Z drugiej zaś strony orzecznictwo dostrzega, że wniesienie odwołania po terminie sprawia, że pismo to nie stanowi w istocie środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 i następne k.p.a. To z kolei oznacza, że brak jest podstaw prawnych do rozpoznania takiego "odwołania", a w rezultacie do wystąpienia organu II instancji w charakterze organu odwoławczego. Jeżeli brak było podstawy do rozpoznania odwołania, a organ II instancji mimo to wystąpił w charakterze organu odwoławczego, to w tej sytuacji decyzja organu II instancji jest – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – dotkniętą wadą nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej (tak WSA w Poznaniu z 20.07.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 422/11 powołując w tej kwestii wyrok WSA w Gdańsku z 6.06.2004 r., sygn. akt II SA/Gd 134/01).
Także w doktrynie wskazuje się, iż brak zaktualizowania się normy kompetencyjnej organu odwoławczego do podjęcia czynności jurysdykcyjnych powoduje, że w takim przypadku decyzja wydana jest bez podstawy prawnej. Przypadkiem tym objęta jest właśnie sytuacja braku odwołania, jako czynności determinującej kompetencję organu odwoławczego (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, uwaga 10 do art. 155(a), art. 156.).
Bez względu jednak na to, czy w stwierdzonym stanie sprawy przyjmie się, że wydanie przez organ odwoławczy merytorycznej decyzji mimo wniesienia odwołania z uchybieniem terminu realizuje przesłankę "rażącego naruszenia prawa", czy też stanowi przypadek "wydania decyzji bez podstawy prawnej" – każdorazowo sytuacja ta oznacza zaistnienie przyczyny nieważności takiej decyzji. Z uwagi na stwierdzone okoliczności sprawy oraz w oparciu o przedstawione rozważania, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634) w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach, wówczas uwzględniając skargę na decyzję, sąd stwierdza jej nieważność w całości lub części. Przyjęte motywy rozstrzygnięcia, wykluczały przy tym dopuszczalność analizy i oceny trafności zarzutów podniesionych w skardze.