Uzasadnienie
Rada Miejska Nowe Brzesko podjęła w dniu 9 listopada 2012 r. uchwałę nr XXIII/159/2012 w sprawie: określenia zasad korzystania z przystanków autobusowych i ustalenia wysokości stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko.
Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5. poz. 13).
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Prokuratora Okręgowego w Krakowie na powyższą uchwałę nr XXIII/159/2012 Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 9 listopada 2012 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skargę wniesiono na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95).
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2016; dalej powoływanej jako "u.p.t.z.") poprzez niewłaściwie zastosowanie i wprowadzenie stawek w postaci jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 złotych za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze, wbrew art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
Skarżący wskazał, że w powołanej uchwale przyjęto jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników maksymalną - ustaloną w u.p.t.z. - stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych. Mimo, iż u.p.t.z. w art. 16 ust. 4 jednoznacznie wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki według niedyskryminujących zasad, w przedmiotowej uchwale w żaden sposób nie uwzględniono odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do ich nierównego traktowania niektórych z nich.
Skarżący zarzucił, że przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii, jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim jest przewóz". Na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały niniejszych przewoźników. W uwagach z dnia 20 lutego 2009 r. do projektu u.p.t.z. podnoszono, że "opłaty za korzystanie z przystanków (jak wskazano w uzasadnieniu mające służyć finansowaniu utrzymania czystości na ich terenie), w ocenie UOKiK, powinny być raczej dostosowane do np. wielkości taboru, autobusowego przewoźnika lub operatora oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu, niż na przystanku - zatoce.
W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewodnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat będzie ponosił takie same koszty, jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. UOKiK postuluje, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalana proporcjonalnie do ich wykorzystania". Uwzględnienie powołanych uwag nastąpiło poprzez wprowadzenie do u.p.t.z. pojęcia "niedyskryminujących stawek", co w jasny sposób wyjaśnia intencję ustawodawcy.
W transporcie publicznym na terenie gminy występują minimum dwa rodzaje autobusów - małe i duże. Małe autobusy to pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie, a duże - powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie zostało przyjęte przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. Tak więc w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie, natomiast w odniesieniu do przystanków już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu DT-1 zawierający ów podział. Na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki ma na celu uzyskanie większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdy "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu wynoszącą 12-14 metrów. "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku, czy dworcu.
Podobnie ilość pasażerów autobusu "małego" na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego - średnio 50 osób, co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej śmieci na przystanku, a co za tym idzie dwukrotnie większe koszty utrzymania w czystości przystanku.
Mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Nowe Brzesko Nr XXIII/159/2012 w całości, z uwagi na fakt, iż stwierdzone naruszenia mają formę istotnego naruszenia prawa i powodują, że opłata, którą wnoszą przewoźnicy na rzecz gminy, nie jest proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz. W konsekwencji prowadzi to do dyskryminacji niektórych przewoźników.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Nowe Brzesko wniósł o nieuwzględnienie skargi co do tej części treści zaskarżonej uchwały, która nie reguluje opłat za korzystanie z przystanków i w tym zakresie o jej oddalenie.
Organ uznał rację skarżącego co do naruszenia przedmiotową uchwałą art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Naruszenie przepisu dotyczy uchwały podjętej kilka lat temu, której przedmiotem jest regulacja zasad korzystania z przystanków autobusowym położonych na terenie gminy oraz ustalenie wysokości opłat za korzystanie z tych przystanków. Przedmiotem zaskarżenia jest jednak w istocie zastosowanie jednolitej dla operatorów i wszystkich przewoźników maksymalnej stawki (dopuszczalnej przez u.p.t.z.), za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W tym zakresie skarga jest zasadna, co potwierdza już ukształtowana linia orzecznictwa sądów administracyjnych.
Zastrzeżenia budzi jednak wniesienie o stwierdzenie nieważności całości uchwały, tj. również w zakresie określenia zasad korzystania z przystanków. Skarżący w osnowie skargi, jak i w jej uzasadnieniu nie kwestionuje pozostałych zapisów zaskarżonej uchwały, w szczególności regulujących zasady korzystania z przystanków. Regulacja w tym zakresie zdaniem organu odpowiada prawu. Nie ma również podstaw do uznania, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie ustalenia wysokości opłat, w pozostałym zakresie uchwała nie może pozostać w obiegu prawnym. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z zapisami art. 16 ust. 4 za korzystanie z przystanków mogą być pobierane opłaty, tym samym nie ma obowiązku ich regulowania. Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Organ podniósł, że uznając skargę za zasadną co do braku zróżnicowania stawek Burmistrz Gminy i Miasta podjął inicjatywę uchwałodawczą i przedłożył Radzie Miejskiej projekt uchwały, który ma być przedmiotem rozpatrzenia na sesji w dniu 30 grudnia 2019 r., w wyniku jego uchwalenia uchylona zostanie również cała zaskarżona uchwała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 9 listopada 2012 r. nr XXIII/159/2012 w sprawie: określenia zasad korzystania z przystanków autobusowych i ustalenia wysokości stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko.
W ocenie Sądu skarga zasługiwała w części na uwzględnienie, w zakresie § 3 zaskarżonej uchwały.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2495 ze zm.; zwanej dalej "u.p.t.z.") w brzmieniu na dzień 9 listopada 2012 r.
Zgodnie z treścią art. 16 ust. 4 wymienionej ustawy za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
W myśl art.16 ust. 5 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż:
- 1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym;
- 2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.
Z wymienionych wyżej przepisów wynika, że rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. Nadto ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". Należy zaznaczyć, ż pojęcie "dyskryminacja" (od łac. discrimino – rozróżniam) oznacza odmienne traktowanie różnych podmiotów, które znajdują się w podobnej sytuacji. To nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami (por. I. Zybała, "Pojęcie dyskryminacji oraz jej rodzaje"; www.sekcjaprawapracy.com/2010/12/13; "pojęcie dyskryminacji").
W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:
- - jednakowa wysokość stawki opłaty;
- - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców;
- - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.
W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust.5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".
Z cytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie okoliczności, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przejazd.
Jeżeli chodzi o standard poszczególnych przystanków, to pojęcie to odnosi się do infrastruktury przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkości. Kwestie te winny być uwzględnione przy ustalaniu opłaty za korzystanie z przystanku. Odnośnie taboru, jakim jest wykonywany przewóz, to przez pojęcie taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik. Dla oceny tego czynnika jako wpływającego na wysokość opłaty istotne jest przeznaczenie opłaty. Zaznaczyć należy, iż opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę, w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów. Opłata jest także przeznaczana na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.
Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 736/13, w którym Sąd stwierdził: "Nie ulega wątpliwości, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Przewoźnicy obsługują poszczególne linie regularne różnymi pojazdami. Niekiedy są to pojazdy zabierające po kilka lub kilkanaście osób a czasami autobusy zabierające po 50 i więcej pasażerów. Im większa pojemność pojazdu to tym większa liczba przewożonych pasażerów a więc więcej osób wsiadających i wysiadających z pojazdu.
Z kolei im więcej osób na przystanku to tym samym więcej śmieci na przystanku a także potencjalnie większe możliwości jego zniszczenia (np. rysowania lub malowania wiat czy też inne formy zniszczenia). Duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku od pojazdu zabierającego tylko kilka czy kilkanaście osób. Można zatem uznać, że im większy pojazd realizujący przejazd na linii regularnej, tym większe koszty utrzymania i obsługi przystanków. W uproszczeniu należy przyjąć, że duży i ciężki pojazd przewożący kilkadziesiąt osób generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od pojazdu zabierającego jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów."
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana m.in. na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.p.t.z. W § 1 uchwały ustalono opłatę za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla przewozu osób w wysokości 0,05 zł. Jest to opłata stała i określono ją w maksymalnej ustawowo wysokości. Opłaty tej nie zróżnicowano ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy. W związku z powyższym rozważenia wymaga kwestia, czy ustalenie stałej opłaty - i to w ustawowo maksymalnej wysokości - spełnia wymóg uwzględnienia niedyskryminujących zasad.
Zdaniem Sądu ustalenie stałej opłaty i to w maksymalnej wysokości nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia, a mianowicie z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują, opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. Jak już wskazano powyżej, nie ulega wątpliwości, że przewoźnik realizujący przewozy na liniach regularnych dużymi autobusami generuje większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika, który wykonuje takie przewozy pojazdami zabierającymi kilka lub kilkanaście osób.
Zdaniem Sądu wielkość opłaty winna być dostosowana do wielkości pojazdów, jakimi wykonywane są przewozy. Nie może być tak, że taką samą opłatę ma uiszczać przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów.
Fakt, że wszyscy przewoźnicy w równym stopniu partycypowaliby w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków mimo, że przewoźnik wykonujący przewozy dużymi pojazdami powoduje znacznie większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika realizującego przewozy małymi busami, byłby dyskryminujący dla tego drugiego.
W ocenie Sądu ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu, jak przewoźnicy realizujący przewozy dużymi pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się generowania tych kosztów.
W ocenie Sądu skoro w przepisie art. 16 ust.3 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz; por. też wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., I GSK 846/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
W niniejszej sprawie w zaskarżonej uchwale tego sformułowania nie wzięto pod uwagę przy ustaleniu w § 3 opłaty za korzystanie z przystanków.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały z dnia 9 listopada 2012 r. uchwałę nr XXIII/159/2012 w sprawie: określenia zasad korzystania z przystanków autobusowych i ustalenia wysokości stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko. W pozostałym zakresie na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. Żaden z zarzutów skargi nie dotyczył jej pozostałej treści.
Należy też nadmienić, że zaskarżona uchwała zgodnie z § 4 uchwały Nr XIII/104/2019 Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie: określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Nowe Brzesko, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie z tych przystanków utraciła moc. Powyższa okoliczność nie pozbawia jednak sądu administracyjnego zdolności do merytorycznego rozpoznania skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem dalej idący skutek niż jej uchylenie – działa bowiem ze skutkiem ex tunc, co pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych wywołanych uchwałą podlegającą stwierdzeniu nieważności.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji.