Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 6 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1418/19

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 30 października 2019 r. ([...]), na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2019.725 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2019 r. ([...]) wydaną na podstawie art. 7d pkt 1, art. 12 b ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne, dalej jako "Pgik" oraz art. 104 i 107 kpa, którą organ ten odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pn. A Biuro Geodezji, Kartografii i Nieruchomości z siedzibą w S w formie operatu technicznego zarejestrowanego pod numerem w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zawiadomieniem z 8 kwietnia 2019 r. A. B. działając w imieniu A Biuro Geodezji, Kartografii i Nieruchomości poinformował Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S o wykonaniu w całości prac geodezyjnych zgłoszonych po nr. [...], przekazując jednocześnie operat techniczny opisany jako "Ustalenie przebiegu granic działek numer [...], [...], [...] i [...] w K do celów ewidencji gruntów i budynków", zawierający wyniki tych prac, celem ich weryfikacji i następnie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej pzgik).

W sporządzonym 10 maja 2019 r. protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stwierdzono, że wyniki weryfikacji złożonego operatu pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych są pozytywne. Natomiast pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt lit. a ustawy Pgik oraz opracowywania wyników tych pomiarów, operat został zweryfikowany negatywnie. W protokole tym wykazano pięć nieprawidłowości. Dnia 15 maja 2019 r. A. B. złożył wyjaśnienia odnośnie do stwierdzonych nieprawidłowości wskazując, że nie zgadza się z uchybieniami wykazanymi w punktach 1, 2, 3 i 5 ww. protokołu z 10 maja 2019 r. a w zakresie usterki w punkcie 4 poinformował, że poprawił rozbieżność dat, powołując się na błąd pisarski.

W kolejnym protokole weryfikacji (nr 2) z 24 maja 2019 r. Starosta wykazał nieprawidłowości wynikające z naruszenia przepisów prawa, odpowiadające pkt. 1, 2, 3 i 5 protokołu weryfikacji z 10 maja 2019 r. Na protokole nr 2 znajduje się uwaga wpisana przez wykonawcę dnia 29 maja 2019 r., z której wynika, że podtrzymuje stanowisko zawarte w odpowiedzi do protokołu nr 1.

Starosta sporządził kolejny protokół weryfikacji (nr 3) spisany 10 czerwca 2019 r., z którego wynika, że operat techniczny został przedłożony do weryfikacji 30 maja 2019 r. Wynik tej weryfikacji, podobnie jak poprzednich, był negatywny pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ wskazał na stwierdzone nieprawidłowości, odpowiadające nieprawidłowościom wykazanym w protokołach wcześniejszych, skutkujące koniecznością dokonania w przedłożonym operacie następujących poprawek i uzupełnień, celem wyeliminowania niezgodności z przepisami prawa:

1.W sprawozdaniu technicznym uzasadnić wystąpienie przesłanek umożliwiających przeprowadzenie ustalenia przebiegu granic w trybie rozporządzenia w sprawie egib. Przytoczono treść § § 36 i 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2019.393 t.j.), dalej jako rozporządzenie egib i wskazano: "ze sprawozdania technicznego wynika, że odszukano w terenie punkty numer: [...], [...], [...] i [...] z okresu założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu K, znajdujące się w pewnym oddaleniu od przedmiotowej działki, które pomierzono kontrolnie, a następnie wykorzystano do transformacji, w celu możliwie najdokładniejszego ustalenia położenia punktów granicznych w stosunku do pomiaru pierwotnego.

Ponadto w protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz na mapie do celów prawnych aktualizacji operatu egib opisano, że ustalono przebieg granic działek ewidencyjnych na podstawie danych z PODGIK, tj. szkiców z założenia ewidencji gruntów i budynków w K nr 147 z 16.IX. 1966r., nr 182 i 186 z 4.X.1996r. oraz współrzędnych punktów osnowy pomiarowej ([...]) - dane zawarte w dokumentacji źródłowej dotyczące przebiegu granic działek przedmiotowych zostały pozyskane podczas pomiarów terenowych wykonanych metodą ortogonalną (domiarów prostokątnych)" - naruszony przepis prawa - § 71.7.6. Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. 2011.263.1572) dalej jako "rozporządzenie w sprawie standardów technicznych", oraz § 37 rozporządzenia egib, 2.Jeżeli w zasobie podgik istnieją dokumenty pozwalające na określenie położenia pierwotnego punktów granicznych to stosuje się odpowiednio art. 39 ust. 1-5 ustawy Pgik (ustalono przebieg granic działek na podstawie danych z podgik w S, tj. szkiców z założenia ewidencji gruntów i budynków w K nr 147 z 16.IX.1966r., 182 i 186 z 4.X.1966 oraz współrzędnych punktów osnowy pomiarowej (l.ks.rob.119) - dane zawarte w dokumentacji źródłowej dotyczące przebiegu granic działek przedmiotowych zostały pozyskane podczas pomiarów terenowych wykonanych metodą ortogonalną (domiarów prostokątnych).

Wykonawca dokonał ustalenia przebiegu granic na podstawie istniejących materiałów w podgik, po dokonaniu niezbędnej transformacji punktów pierwotnej osnowy pomiarowej do obecnego układu "2000/7"' – naruszony przepis prawa - art. 39.1-5 Pgik, § 30 ust. 1-2 rozporządzenie MSWiA z dnia 9.11.2011 r. w sprawie standardów technicznych, 3.W zakresie opracowania przyjęty został do zasobu podgik operat techniczny pod nr [...] w zakresie położenia punktów granicznych dla działki nr [...] z działką nr [...] - rozbieżność z niniejszym opracowaniem - brak jest przyjętej dokumentacji zgłoszonej pod nr [...] do zasobu podgik oraz brak załączonych do operatu technicznego nr [...] dokumentów geodezyjnych i kartograficznych będących w posiadaniu zainteresowanych stron w zakresie wykonanych prac związanych ze zgłoszeniem pracy geodezyjnej pod nr [...] - właściciela działki nr [...]" - naruszony przepis prawa § 76 pkt 1-7-rozporządzenia w sprawie standardów technicznych,

4. Protokół ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków w [...] spisano błędnie - jak z protokołu wynika działka [...] graniczy z działkami nr [...] i [...] (brak wspólnych punktów granicznych), działka [...] graniczy z działkami [...], [...], [...], [...], [...], [...] (brak wspólnych punktów granicznych oraz wspólnych odcinków granicznych) oraz działka [...] graniczy z działkami [...], [...], [...], [...] (brak wspólnych punktów granicznych oraz wspólnych odcinków granicznych). Protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych dotyczy ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych a nie nieruchomości jak opisano w w/w protokole. Ponadto działki ujęte w LP 2 posiadają różne oznaczenia ksiąg wieczystych" - naruszony przepis prawa § 39.5 rozporządzenia egib - załącznik nr 3 do rozporządzenia".

Wyjaśniono, że data zwrotu wykonawcy operatu technicznego wraz z protokołem weryfikacji nr 3 możliwa jest do ustalenia wyłącznie na podstawie załączonej do akt metryki sprawy prowadzonej przez Starostę pod nr [...]. Wynika z niej, że nastąpiło to 11 czerwca 2019 r. Podobnie tylko na podstawie metryki ustalono datę zajęcia przez wykonawcę stanowiska wobec wyników trzeciej weryfikacji tj. 26 czerwca 2019 r.

Ze stanowiska wykonawcy z dnia 19 czerwca 2019 r. wynika, że niezrozumiałe jest uzależnianie wyników jego prac od rezultatów prac geodezyjnych udokumentowanych w operacie nr [...], w którym występuje jeden wspólny punkt graniczny (w opracowaniu oznaczony jest on numerem 7). Różnica we współrzędnych pomiędzy tymi punktami wynosi 0,56 m, a jest to de facto ten sam punkt graniczny, co sugeruje, że "sposób wyliczenia w jednym z operatów został przeprowadzony błędnie". A. B. zaznaczył że "opis wykonania pracy został przedstawiony szczegółowo w sprawozdaniu technicznym i odpowiedzi do uwag zawartych w pierwszym Protokole weryfikacji.

Wobec pierwszego protokołu weryfikacji z 10 maja 2019 r. wykonawca zdecydowanie zaznaczył, że "w zasobie PODGiK nie istnieją materiały ani dokumenty, na podstawie których można określić położenie punktów pierwotnych granic działek z wymaganą dokładnością w zakresie zgłoszonej roboty geodezyjnej w obrębie K. Dlatego też zastosowano procedurę ustalenia granic w myśl przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków §39.3. (DZ.U.2016.1034)". A. B. podkreślił, że istnieją "duże rozbieżności" pomiędzy współrzędnymi punktów osnowy pomiarowej z założenia ewidencji gruntów i budynków, "najbliższych znalezionych w terenie, w pobliżu zgłoszonej roboty, a współrzędnymi tych punktów pochodzącymi "z naszego bezpośredniego pomiaru na gruncie", co według skarżącego jasno dowodzi, że punktów granicznych wyliczonych w oparciu o tę osnowę nie można traktować jako ujawnionych w egib i nadających się do czynności wznowienia/wyznaczenia granic".

Jednocześnie wykonawca wyjaśnił, że ze względu na brak możliwości "ustalenia granic na podstawie zgodnych wskazań ich przebiegu", dokonano tych czynności "na podstawie istniejących materiałów w PODGiK, po dokonaniu niezbędnej transformacji punktów pierwotnej osnowy pomiarowej do obecnego układu "2000/7" oraz, że o wykonanych pracach "wykonawca Operatu Technicznego nr [...] został (...) poinformowany przez PODGiK a także przez właścicielkę działki nr [...] (...)".

Starosta nie uwzględnił ww. wyjaśnień wykonawcy prac wobec wyników weryfikacji i na podstawie art. 61 kpa zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się aktami sprawy, uzupełnienia materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań.

W dniu 19 lipca 2019 r. A. B. złożył wyjaśnienia, w których podtrzymał wcześniejsze stanowisko "wyrażone w odpowiedziach na trzy kolejne protokoły weryfikacji podkreślając, że "rozbieżność współrzędnych punktu granicznego z operatem [...] wynika z błędnego sposobu wyliczenia i wyznaczenia danych zawartych w zasobie PODGiK przez jego wykonawców". Starosta nie uznał również tych wyjaśnień za wystarczające.

Starosta wskazał określone w przepisach podstawy do podjęcia czynności ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków oraz, że w obrębie K w jednostce ewidencyjnej S (...) mając szkice z pomiaru pierwotnego oraz punkty osnowy z założenia ewidencji gruntów i budynków, można wyliczyć współrzędne punktów granicznych, które następnie w formie wyznaczenia zgodnie z art. 39 ustawy należy wykonać w terenie w oparciu o osnowę III klasy.

Organ nie zgodził się także z argumentacją wykonawcy w zakresie rozbieżności wyników ocenianych prac geodezyjnych z danymi wynikającymi z operatu technicznego nr [...], zwracając szczególną uwagę na terminy zgłoszenia ww. prac i zawiadomienia o zakończenia tych prac. W dniu 30 pażdziernika 2019 r. Starosta wydał opisana na wstępie decyzję.

W odwołaniu od decyzji Starosty powielono stanowisko wobec wyników weryfikacji przedstawione przed tym organem, podważając wyniki prac geodezyjnych nr [...] oraz kwestionując argumenty organu sugerujące zastosowanie przepisów art. 39 ustawy Pgik do określenia przebiegu granicy działek ewidencyjnych w ramach ocenianych prac geodezyjnych.

Decyzją z dnia 30 października 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał na treść przepisu art. 12b ust. 8 Pgik podkreślając, że istotne jest, aby zwrot negatywnie zweryfikowanych opracowań wraz z protokołem nastąpił w sposób, który zapewni organowi zwracającemu ustalenie daty tego zwrotu.

Decyzja o odmowie przyjęcia do pzgik wyników prac geodezyjnych nr [...] została wydana na skutek ustosunkowania się przez wykonawcę prac do trzeciego z kolei protokołu weryfikacji z wynikiem negatywnym. Organ l instancji nie zwrócił jednak uwagi, że z metryki sprawy wynika, iż w odniesieniu do tego protokołu wykonawca prac nie zachował ustawowego terminu na zajęcie stanowiska, jako że zostało ono złożone w 15 dniu od zwrotu wykonawcy operatu wraz z protokołem weryfikacji. Zdaniem WINGiK, sporządzenie przez Starostę protokołu trzeciej weryfikacji o treści odpowiadającej protokołowi drugiej weryfikacji, pomimo zajęcia przez wykonawcę w wyznaczonym terminie stanowiska wobec drugiego protokołu, a także podtrzymanie przez wykonawcę tego stanowiska w stosunku do wyników trzeciej weryfikacji, nie pozwalają na uznanie przez WINGiK bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez Starostę w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.

W świetle przepisów art. 12b ust. 7 i ust. 8 Pgik - odczytywanych łącznie - w przypadku gdy wykonawca prac geodezyjnych w ustawowym terminie ustosunkuje się na piśmie do wyników negatywnej weryfikacji, dokonanej przez właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, zaś organ ten nie uwzględni stanowiska wykonawcy, to prawnym obowiązkiem organu jest wydanie decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do pzgik zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę. W takiej sytuacji organ administracji nie może uchylić się od omawianego obowiązku poprzez sporządzenie kolejnego negatywnego protokołu weryfikacji dotyczącego tej samej pracy geodezyjnej "w związku z tym, że Wykonawca nie wystąpił o wydanie decyzji administracyjnej". Wprawdzie żaden przepis nie zakazuje expressis verbis takiego postępowania, jednakże wielokrotne kierowanie do wykonawców protokołów weryfikacji z wynikiem negatywnym dotyczących tej samej pracy mogłoby zostać przez organ wykorzystane do unikania merytorycznej kontroli jego stanowiska.

Istotą przepisów art. 12b ust. 7 i ust. 8 ustawy Pgik jest właśnie przeciwdziałanie tego typu sytuacjom. W stanie faktycznym sprawy organ l instancji, nie uwzględniwszy stanowiska wykonawcy prac wobec drugiego protokołu weryfikacji, był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie przyjęcia do zasobu opracowania nr [...], a nie sporządzania kolejnego protokołu weryfikacji.

Operat techniczny będący przedmiotem odmowy stanowi wynik prac geodezyjnych, których celem, zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 lit b Pgik oraz katalogiem celów określonym w załączniku nr 1 do wzoru zgłoszenia prac geodezyjnych (stanowiącego załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. 2014.924), było wznowienie znaków granicznych/wyznaczenie punktów granicznych/ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Przystępując do realizacji tego celu prac wykonawca w pierwszej kolejności powinien dokonać analizy materiałów pzgik otrzymanych do zgłoszonych prac, aby ustalić czy materiały te stanowią dokumentację określoną w § 36 rozporządzenia egib czy też wskazać jej brak, lub wykazać, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne. Z tej analizy powinno wynikać czy wznawiane będą znaki graniczne, bądź wyznaczane punkty graniczne (stosując zapisy art. 39 ustawy Pgik), czy też będzie ustalany przebieg granic działki ewidencyjnej (stosując zapisy § 37 - 39 rozporządzenia egib).

Na konieczność dokonania takiej analizy wskazuje § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.

Z operatu technicznego wynika, że wykonawca dokonał ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej, stosując do tych prac przepisy § 37 - 39 rozporządzenia w sprawie egib. Według Starosty wykonawca nie uzasadnił zastosowania procedury opisanej w § 37 ust. 1 ww. rozporządzenia, a wręcz błędnie ją zastosował, bo nie miał do tego żadnych podstaw.

Organ podkreślił, że czynności wyznaczenia ustalonego uprzednio punktu granicznego ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków, prowadzone w trybie art. 39 Pgik, mają na celu odtworzenie na gruncie położenia tego punktu na podstawie dokumentacji określającej jego pierwotne położenie, co zostało uszczegółowione w §30 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Wskazano na konieczne przesłanki uznania, że punkt jest wyznaczony z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami.

Organ stwierdził, że w sprawie nie istniała możliwość wyznaczenia punktów granicznych w oparciu o te same punkty poziomej osnowy geodezyjnej, która wykorzystana była do pomiaru pierwotnego przy założeniu ewidencji gruntów i budynków, czyli w trybie wynikającym z §30 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Wykonawca prac podkreślił w sprawozdaniu technicznym, że nie odnalazł w terenie "punktów osnowy pomiarowej z których zostały pomierzone granice działek będących przedmiotem (...) opracowania" w ramach "założenia ewidencji gruntów i budynków w K (I. ks. rob. 119)", dlatego materiały geodezyjne do wyznaczenia w terenie punktów granicznych budziły wątpliwości - nie nadawały się do procedury wyznaczenia granic w terenie". Z tego powodu "podjęto decyzję o zastosowaniu procedury ustalenia granic do celów ewidencji gruntów i budynków".

Zdaniem WINGiK z analizy przedstawionej w sprawozdaniu technicznym jak i z pozostałej dokumentacji stanowiącej operat techniczny nr [...] nie wynika z jakiego powodu wykonawca prac nie wyznaczył punktów granicznych według opisanego powyżej trybu wynikającego z §30 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, tj. z wykorzystaniem osnowy istniejącej, po uprzednim przeprowadzeniu odpowiednich działań, mających na celu optymalizację dokładności współrzędnych wyznaczanych punktów granicznych w stosunku do osnowy aktualnej.

Zdaniem organu, analizę tę w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy ocenić jako niekompletną i niewystarczającą, na co zwrócił uwagę również organ I instancji w protokołach weryfikacji i zaskarżonej decyzji, wskazując na konieczność uzupełnienia sprawozdania technicznego o przesłanki uzasadniające przeprowadzenie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie rozporządzenia w sprawie egib. W odpowiedzi na poszczególne protokoły weryfikacji wykonawca nie uzupełnił opracowania o opis przyczyn przeprowadzenia ww. ustalenia. Przesłanki te przedstawił szczegółowo w stanowisku wobec wyników weryfikacji oraz w złożonym odwołaniu od decyzji, jednakże uzasadnienia tego zabrakło w operacie technicznym, a w szczególności w sprawozdaniu technicznym w części zawierającej opis przebiegu rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, o którym mowa w §71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.

Organ zwrócił uwagę, że celem przyjętej w art. 12b Pgik procedury weryfikacji jest zapewnienie wykonawcy prac geodezyjnych możliwości nie tylko ustosunkowania się do braków i nieprawidłowości wskazanych przez organ weryfikujący, ale i usunięcia ich tak, by do pzgik mogła być przyjęta niewadliwa dokumentacja, zawierająca jednoznaczne dane do wykorzystania przy realizacji innych prac geodezyjnych.

Dalej wskazano, że z operatu technicznego wynika, że wykonawca prac ze względu na nieobecność wszystkich stron na gruncie ustalił przebieg granic działek ewidencyjnych na podstawie analizy dostępnych materiałów geodezyjnych, czyli w trybie określonym §39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie egib. W celu wykorzystania danych z operatu założenia ewidencji gruntów i budynków w Kukowie wykonawca dokonał transformacji współrzędnych punktów granicznych, obliczonych z wykorzystaniem danych obserwacyjnych, pozyskanych w czasie pomiaru pierwotnego przy założeniu ewidencji gruntów i budynków, wyrażonych w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1965", do układu "2000". W sprawozdaniu technicznym wykonawca opisał, że transformację tę przeprowadził w oparciu o 5 punktów łącznych - "punkty osnowy pomiarowej z okresu założenia ewidencji gruntów i budynków w K numer: [...], [...], [...] i [...] a także [...] za operatem nr [...]", które pomierzył kontrolnie.

Do opracowania geodeta załączył "Porównanie współrzędnych - zestawienie odchyłek liniowych" zawierające porównanie współrzędnych punktów dostosowania nr nr [...], [...], [...], [...] w układzie "2000" według danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ze współrzędnymi z "pomiaru kontrolnego" wykonanego w ramach opracowania. W stanowisku wobec wyników weryfikacji oraz w złożonym odwołaniu skarżący wyjaśnił, że "W zasobie PODGiK (...) punkty osnowy pomiarowej wykazane w układzie "1965/1" zostały przetransformowane na układ "2000/7" bez ich wcześniejszego pomiaru w terenie, stąd duże rozbieżności w ich wartościach", co spowodowało, że dokonał indywidualnej transformacji współrzędnych w ramach opracowania, a nie wykorzystał danych po globalnym przeliczeniu przez Starostę osnowy pomiarowej z układu pierwotnego "1965" strefa l do układu "2000". W ocenie organu odwoławczego, informacja ta powinna jednak wprost wynikać z operatu technicznego nr [...] jako wynik analizy materiałów zasobu, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych oraz wywiadu terenowego przewidzianego w §7 tego rozporządzenia.

Ponadto WINGiK stwierdził, że podważając prawidłowość transformacji współrzędnych punktów osnowy pomiarowej z założenia ewidencji gruntów i budynków wykonanej globalnie przez Starostę, konieczne staje się udowodnienie błędów technicznych przy przeprowadzaniu tej transformacji.

Nadto w ocenianym operacie technicznym nr [...] brak dziennika pomiarowego, potwierdzającego że w ramach realizowanych prac zostały pomierzone punkty osnowy nr nr [...], [...] z założenia ewidencji gruntów i budynków, które obok punktów nr nr [...], [...] są punktami dostosowania transformacji przeprowadzonej przez wykonawcę prac, co poddaje w wątpliwość prawidłowość wykonanej transformacji oraz porównania współrzędnych punktów nr nr [...], [...] pozyskanych z zasobu ze współrzędnymi "z pomiaru kontrolnego". Jak podkreśla skarżący właśnie na tych punktach odchyłka współrzędnych wyniosła odpowiednio 1,09 m i 1,02 m, co wpłynęło na odrzucenie przez wykonawcę danych z pzgik. Analizując dalej przedmiotową transformację nie bez znaczenia pozostaje przyjęcie jako punktu dostosowania transformacji - punktu nr [...] "za operatem nr [...]".

Po pierwsze z opracowania nie wynika, aby w ramach ocenianych prac punkt ten został pomierzony w układzie "2000", a po wtóre brak jest informacji o pochodzeniu współrzędnych tego punktu w układzie "1965". Na podstawie analizy kopii szkicu oraz wykazu współrzędnych z operatu nr [...], załączonych do ocenianego opracowania można wyłącznie wnioskować, że punkt [...] to punkt osnowy pomiarowej założonej w nawiązaniu do punktów osnowy z założenia ewidencji gruntów i budynków.

Wyjaśniając istotę i cechy punktów dostosowania transformacji organ uznał, że dobór punktów dostosowania transformacji spełnia warunki geometryczne i liczebnościowe.

Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz wykazu współrzędnych wynika, że wykonawca ustalił punkt wspólny działek nr nr [...], [...], [...], [...] oznaczony nr [...] oraz punkt wspólny działek nr nr [...], [...], [...], [...] oznaczony nr [...], wykorzystując dane z operatu [...], oraz że w punktach tych pomierzył istniejące rury metalowe, co zaznaczył na szkicu granicznym. W ww. operacie źródłowym współrzędne tych punktów zostały przyjęte do podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] "za op. z założenia ewidencji gruntów, szkice polowe nr: 186, 182, 179" poprzez ich obliczenie z wykorzystaniem danych obserwacyjnych, pozyskanych w czasie pomiaru pierwotnego przy założeniu ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do współrzędnych osnowy pomiarowej w układzie "2000". Zatem ustalenie ww. punktów granicznych na podstawie danych z operatu nr [...] uwzględniając, że jak opisano powyżej, wykonawca prac kwestionuje współrzędne punktów osnowy pomiarowej z założenia ewidencji gruntów i budynków w układzie "2000" w zasobie, jest niekonsekwentne, a tym samym niezrozumiałe dla WINGiK.

Stwierdzona przez Starostę rozbieżność współrzędnych punktu wspólnego działek nr [...], [...], [...] oznaczonego nr 7, ustalonego w ramach ocenianego opracowania nr [...] i współrzędnych tego punktu wyznaczonego w operacie technicznym nr [...] (przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 23 kwietnia 2019 r.) oznaczonego nr 9, jest spowodowana obliczeniem tych współrzędnych przez wykonawców ww. prac na podstawie tych samych danych obserwacyjnych z operatu założenia ewidencji gruntów i budynków, ale z wykorzystaniem punktów osnowy pomiarowej w różnych układach współrzędnych i w konsekwencji w oparciu o różne parametry transformacji. WINGiK uznał, że pomimo iż zawiadomienia o zakończeniu ww. prac zostały złożone do Starosty w podobnym czasie, to w związku z wcześniejszym przyjęciem do zasobu operatu nr [...], organ weryfikujący słusznie wykazał niespójność dokumentacji nr [...] z powyższym operatem.

Natomiast niezrozumiałe dla organu odwoławczego jest podważanie przez skarżącego w stanowisku wobec wyników weryfikacji oraz w złożonym odwołaniu, wyników prac geodezyjnych udokumentowanych w operacie nr [...], jako że z dokumentacji nie wynika, aby operat ten został przez wykonawcę pozyskany z zasobu, a wyników jego analizy brak jest w sprawozdaniu technicznym, do czego zobowiązuje wywołany wyżej § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych w związku z §6 ust. 1 tego rozporządzenia.

Organ uznał nadto, że protokół z ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych został sporządzony nieprawidłowo. Z wzoru tego protokołu stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia w sprawie egib wynika, że kolumna nr 4 zawiera nr księgi wieczystej lub oznaczenie innego dokumentu określającego stan prawny działek ewidencyjnych, do których należy ustalana granica. Taki zapis sugeruje, że w kolumnie nr 2 w jednym wierszu mogą być wpisane działki ewidencyjne objęte jedną księgą wieczystą, których wspólna granica z inną działką jest ustalana w protokole. Organ podzielił stanowisko Starosty, że w kolumnie nr 2 w poszczególnych wierszach, powinny znaleźć się wyłącznie działki, które posiadają wspólne punkty graniczne. Interpretację taką potwierdzają przykładowe wpisy we wzorze protokołu zamieszczonym w rozporządzeniu w sprawie egib.

Nadto z analizy dokumentacji wynika, że współrzędne punktów granicznych, których pomiar został poprzedzony ustaleniem ich położenia w trybie §39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie egib, geodeta ujawnił w roboczej bazie danych na podstawie pomiaru, za wyjątkiem współrzędnych punktów oznaczonych nr [...], [...] pomimo, że położenie tych punktów również zostało ustalone. Taki wynik prac, przy jednoczesnym nadaniu tym punktom atrybutu ZRD -źródło danych o położeniu punktu granicznego o wartości 5—zatwierdzone projekty podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości, nie odpowiada procedurze ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie egib.

Na powyższą decyzję A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów:

1. - art. 39 Pgik poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w trybie tego przepisu powinny zostać przeprowadzone czynności objęte operatem [...], podczas gdy czynności te zostały przeprowadzone w trybie przepisów rozporządzenia egib ze względu na fakt, iż materiały znajdujące się w zasobie pzgik Starostwa Powiatowego budziły wątpliwości, co do możliwości ustalenia na ich podstawie dokładnego położenia punktów granicznych;
2. - § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na zarzucie o niewłaściwym lub błędnym dokonaniu analizy materiałów i dokumentów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
3. - § 37 i § 39 rozporządzenia egib poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na zarzucie o rzekomym braku uzasadnienia zastosowania procedury opisanej w § 37 ust. 1 tegoż rozporządzenia, a wręcz błędnym i bezpodstawnym jego zastosowaniu, a także na bezpodstawnym zarzucie niewłaściwego spisania protokołu z tych czynności, który niesłusznie jest uznany przez organ I i II instancji jako formularz, a nie zaś jako wzór z przykładowymi wpisami, jak mówi § 39 ust. 5 tegoż rozporządzenia;
4. - art. 8 kpa polegające na nieuwzględnieniu i nieustosunkowaniu się organu II instancji do zarzutów o nieprawdziwych informacjach umieszczonych w decyzji I instancji, które miały zasadniczy wpływ na kształt decyzji. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do sprawy nieistniejących w zasobie PODGiK rzekomych protokołów z ustalenia stanu władania w miejscowości K;

Nadto podniesiono zarzut wybiórczego użycia wytycznych Dyrektora Departamentu Informacji o Nieruchomościach GUGiK znajdujących się w piśmie z dnia 24 listopada 2005 r. "Wznawianie znaków granicznych i wyznaczanie punktów granicznych w trybie art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325), dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sądowa kontrola przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza przedstawionych Sądowi akt administracyjnych doprowadziła do uznania, że wbrew zarzutom skargi, WINGiK nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w wyniku postępowania, które toczyło się w związku ze zgłoszeniem przez stronę skarżącą - wykonawcę prac geodezyjnych, Staroście pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr. [...], której wynikiem był operat techniczny opisany jako "Ustalenie przebiegu granic działek numer [...], [...], [...] i [...] w K do celów ewidencji gruntów i budynków".

Procedurę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów (opracowań /dokumentacji) przygotowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych reguluje przepis art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2019. 725 z późn. zm.). W myśl ust. 1 tego przepisu organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1. 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
2. 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (ust. 3), natomiast podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 4).

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8).

Znaczenie istotne dla wyniku niniejszej sprawy miała więc treść protokołów weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 10 kwietnia 2019 r. i z dnia 17 maja 2019 r.- protokół nr 2 (odpowiednio k. 114 i 115 oraz k. 120 i 121 akt adm.). Do wyników weryfikacji zawartych w protokołach nr 1 i nr 2 skarżący odniósł się w złożonych wyjaśnieniach – pismem z dnia 15 maja 2019 r. (k. 118 akt adm.) odnośnie do protokołu nr 1 z dnia 10 kwietnia 2019 r., oraz uwagami na karcie protokołu nr 2 (k. 120 akt adm.).

Natomiast protokół nr 3 z daty 30 maja 2019 r. zawiera treść tożsamą z protokołem nr 2 i skarżący odniósł się do jego treści pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. złożonym z przekroczeniem 14-to dniowego terminu, o którym mowa w art. 12b ust. 7 Pgik. Słusznie jednak WINGiK uznał, że przekroczenie to nie mogło skutkować dla uznaniem, że postępowanie w przedmiocie weryfikacji stało się bezprzedmiotowe, zważywszy na identyczną treść i istotę uwag weryfikatora popartych wskazanymi w protokołach przepisami. Zatem wobec identycznego stanowiska skarżącego odnośnie do treści tych protokołów organ miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia już na etapie po otrzymaniu od skarżącego uwag do protokołu weryfikacji nr 2 z dnia 17 maja 2019 r. Stanowisko organu w powyższym zakresie przedstawione szczegółowo w uzasadnieniu (str. 6, k. 224 akt adm.) nie narusza prawa i należy je podzielić.

Odnośnie do treści pkt. Lp.4 protokołu z dnia 10 kwietnia 2019 r.(pierwsza weryfikacja), dotyczącego rozbieżności dat na szkicach granicznych (art. 42 pkt. 3 Pgik), nieprawidłowość ta nie stanowiła przedmiotu sporu i została przez skarżącego usunięta. Pozostały natomiast sporne kwestie dotyczące pozostałych naruszeń stwierdzonych w pierwszym, drugim i trzecim protokole weryfikacji, szczegółowo przytoczone i opisane zarówno w uzasadnieniu decyzji Starosty jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisy te są zgodne z treścią protokołów weryfikacji, zatem zbędne jest przytaczanie ich po raz kolejny. Istotne jest, że zostały one zakwalifikowane jako naruszenia przepisów (kolejno): § 71 ust. 7 pkt. 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych oraz § 37 rozporządzenia egib (pkt. 1 protokołów weryfikacji), art. 39 ust. 1-5 Pgik, § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych (pkt. 2 protokołów weryfikacji), § 76 pkt. 1-7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych (pkt. 3 protokołów weryfikacji), oraz § 39 ust. 5, zał. nr 3 rozporządzenia egib (pkt. 4 protokołów weryfikacji).

Odnośnie do nieprawidłowości stwierdzonych protokołami weryfikacyjnymi Sąd zważył:

Jako zasadnicza kwestia sporna w sprawie jawi się przyjęta przez skarżącego metoda ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Sąd zauważa, że spór ten powstał w znacznej mierze na skutek nie do końca prawidłowego odczytania przez skarżącego treści protokołów weryfikacji w punktach 1 i 2 (protokoły nr 2 i 3). Treść pkt. 1 ww. protokołów jest jasna i oczywista. Jej powiązanie ze wskazanym przez weryfikatora, naruszonym § 71 ust. 7 pkt. 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych oraz § 37 rozporządzenia egib prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zarzut ten dotyczył istotnych braków sprawozdania technicznego, tj. nienależytego uzasadnienia istnienia przesłanek umożliwiających ustalenie przebiegu granic w trybie § 37 rozporządzenia egib.

Należy wskazać, że przystępując do sporządzania dokumentacji mającej stanowić podstawę ujawnienia danych ewidencyjnych w pzgik, podmiot sporządzający jest związany przepisem § 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, zgodnie z którym przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały pzgik, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Konsekwencją takiej regulacji jest obowiązek wynikający z § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a) powyższego rozporządzenia, zgodnie z którym sprawozdanie techniczne winno zawierać opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, zawierający w szczególności zakres wykorzystania materiałów. Takie sprawozdanie powinno więc zawierać szczegółowy opis sposobu oraz wyniki przeprowadzonej analizy a także uzasadnienie, dlaczego nie wykorzystano materiałów udostępnionych przez pzgik.

W niniejszej sprawie zdaniem organu, opis realizacji prac dokonany przez skarżącego był niewystarczający. Przede wszystkim ze sprawozdania technicznego nie wynikało w sposób jasny istnienie przesłanek do ustalenia przebiegu granic w trybie rozporządzenia egib. Jak wynika z przepisów art. 39 ust. 5 Pgik oraz §§ 36, 37 i 39 rozporządzenia egb, ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych może nastąpić albo na podstawie odpowiedniego zastosowania art. 39 ust. 1-4 Pgik, albo w oparciu o powyższe przepisy rozporządzenia egib, przy czym § 37 rozporządzenia egib wyrażnie przewiduje, że pomiary geodezyjne poprzedzone ustaleniem przebiegu granic mogą nastąpić tylko w dwóch przypadkach: - braku dokumentacji wymienionej w § 36, lub - stwierdzenia braku wiarygodności danych w niej zawartych. Przy ustalaniu przebiegu granic w drodze odpowiedniego zastosowania przepisów art. 39 ust. 1-4 Pgik, zastosowanie znajduje przepis § 30 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.

Także ten przepis przewiduje pewną kolejność czynności w zależności od danych, którymi dysponuje podmiot wykonujący dokumentację. Z powyższych przepisów wynika, że "pierwszeństwo" jako podstawa wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych mają dane wynikające z dokumentów, o których mowa w § 36 rozporządzenia egib. Skoro więc skarżący dysponował danymi z okresu zakładania ewidencji gruntów i budynków (§ 36 pkt. 6 rozporządzenia egib), to z treści opisu technicznego powinny w sposób jasny i niewątpliwy wynikać przyczyny stwierdzenia braku wiarygodności tej dokumentacji.

Natomiast w przypadku odpowiedniego zastosowania procedury wynikającej z art. 39 ust. 1-4 Pgik w zw. z § 30 ust.,1 i 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, ze sprawozdania technicznego powinien także w sposób jasny i niewątpliwy wynikać brak możliwości przeprowadzenia czynności opisanych w ust. 1 a następnie w ust. 2 § 30 ww. rozporządzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyraźnie stwierdził, że istotnie, przy sporządzaniu spornej dokumentacji nie istniała możliwość wyznaczenia punktów granicznych w trybie wynikającym z § 30 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Wyraźnie też organ wskazał, że stanowisko to zostało w sprawozdaniu technicznym uzasadnione.

Natomiast brak było w tymże sprawozdaniu uzasadnienia dla odstąpienia przez skarżącego od wyznaczenia punktów granicznych na podstawie § 30 ust. 2 i z tego powodu uznano analizę zawartą w sprawozdaniu technicznym za niekompletną i niewystarczającą. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe, co potwierdza analiza treści sprawozdania technicznego w pkt. 7a na który powoływał się skarżący. Stanowisko takie jest prawidłowe także w świetle treści wyjaśnień złożonych przez skarżącego w toku prowadzonej weryfikacji w piśmie z dnia 15 maja 2019 r. (wraz z załącznikiem) oraz z dnia 19 czerwca 2019 r. W skardze skarżący powołuje się na treść wyjaśnień złożonych w tych pismach oraz na treść załącznika. Zdaniem skarżącego "brak rozbudowanego opisu czynności w sprawozdaniu technicznym a zamieszczenie go w odpowiedzi na protokół weryfikacji nie powinien dyskwalifikować prawidłowo przeprowadzonego postępowania ustalenia granic działek".

Zarzut ten należało uznać za całkowicie nieuzasadniony. Zgodnie bowiem z treścią art. 12b ust. 1 pkt. 1 i 2 Pgik, to materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych - w niniejszej sprawie Operat Techniczny [...] - podlegają weryfikacji i tylko te materiały zostają po przeprowadzonej ocenie przyjęte w przypadku pozytywnego wyniku weryfikacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie stanowią takich materiałów pisma, w których wykonawca prac ustosunkował się do wyników weryfikacji art. 12b ust. 7 Pgik), chociażby właśnie z treści tych pism wynikało, że wykonane i opracowane pomiary są zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Pisma te nie są dokumentacją, o której mowa w art. 12b ust. 1, 2 i 4 Pgik. Nie podlegają one weryfikacji, która dotyczy wyłącznie materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych. Dokumentacji takiej nie stanowią też żadne pisma składane w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o odmowie przyjęcia do pzgik zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę (art. 12b ust. 8 Pgik), w tym także odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Pisma takie nie wchodzą i nie mogą wchodzić w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którego pojęcie definiuje art. 2 pkt.

10) Pgik. Zgodnie z tym przepisem przez państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny - rozumie się zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne.

Należy także wskazać, że przyjęta do pzgik, po uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji dokumentacja stanowi wiążącą podstawę do wykonywania ewentualnych dalszych opracowań. Zatem pozytywny wynik weryfikacji pozwala na uniknięcie powtarzania w kolejnych opracowaniach jakichkolwiek błędów i nieścisłości. Weryfikacja natomiast dotyczy także treści sprawozdania technicznego jako części operatu technicznego (§ 71 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia w sprawie standardów) ponieważ żaden przepis ustawy ani ww. rozporządzenia nie zwalnia od tego obowiązku. Zakres weryfikacji i jej wynik nie może więc ulec zmianie, bez względu na treść jak i poprawność składanych przez wykonawcę wyjaśnień, jeżeli nie idzie za tym poprawa lub uzupełnienie sprawozdania technicznego. Niewątpliwie więc doszło do naruszenia przez wykonawcę spornego operatu § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.

W odwołaniu od decyzji Starosty i w skardze skarżący szczegółowo przedstawił przyczyny i uwarunkowania przyjętej metody ustalenia przebiegu granic, jednakże do chwili wydania zaskarżonej decyzji uwagi te nie znalazły miejsca w sprawozdaniu technicznym będącym częścią spornego operatu. Dlatego też - jak już wyżej wskazano - zarzuty skargi w tym zakresie są pozbawione podstaw - prawidłowo stwierdził organ, że jakkolwiek skarżący z stanowisku wobec wyników weryfikacji przedstawił szczegółowo przesłanki uzasadniające ustalenie przebiegu granic w trybie rozporządzenia egib, to jednak uzasadnienia tego brak w sprawozdaniu technicznym. Także w kwestii opisanej w protokołach weryfikacji w pkt. 2 należało przyznać rację organowi. Skoro autor spornego operatu dokonał indywidualnej transformacji współrzędnych punktów dostosowania nr nr [...], [...], [...] i [...] nie wykorzystując danych istniejących po globalnym przeliczeniu przez Starostę osnowy pomiarowej z układu pierwotnego 1965 strefa I do układu 2000, (dokumenty i dane pozyskane z zasobu), to powinno to wynikać ze spornego operatu, jako wynik analizy materiałów zasobu, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych oraz wywiadu terenowego (§ 7 tego rozporządzenia).

Analiza taka winna być dokonana pod względem dokładności, aktualności i kompletności i to jej wyniki mają wskazać na przydatność dokumentów pozyskanych z zasobu do wykonania pomiarów lub brak tej przydatności. Tymczasem powyższa, zastosowana przez wykonawcę procedura (transformacja indywidualna) wynika jedynie z treści pisma zawierającego stanowisko wobec wyników weryfikacji oraz z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy nie poprzestał na kontroli stanowiska Starosty ale stosownie do ciążących na nim obowiązków ponownie rozpatrzył sprawę. Oznacza to niniejszym przypadku nie tylko kontrolę zasadności stanowiska Starosty, wynikającego z naruszeń wskazanych w protokołach weryfikacji, ale także ustalenie, że brak dziennika pomiarowego potwierdzającego pomierzenie punktów osnowy z założenia ewidencji gruntów poddaje w wątpliwość prawidłowość wykonanej transformacji.

Pozostałe nieprawidłowości opisane w decyzji tj. brak spójności współrzędnych punktu oznaczonego nr 7 i współrzędnych tego punktu oznaczonego w operacie [...] numerem 9, oraz nieprawidłowości w protokole ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych również znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy.

Z uwagi na wcześniejsze przyjęcie do zasobu operatu [...] organ nie naruszył prawa uznając niespójność spornej dokumentacji z ww. operatem. Podnoszone natomiast w skardze zarzuty dotyczące terminów prowadzenia czynności ustalenia granic przez stronę skarżącą i przez wykonawcę operatu [...] nie znajdują oparcia w przepisach ustawy ani mających zastosowanie w sprawie aktów wykonawczych. Sąd podziela także wynik oceny treści protokołu ustalenia przebiegu granic dokonany przez organ. Stanowisko skarżącego przejawiające się w twierdzeniu, iż skoro załącznik nr 3 do rozporządzenia egib stanowi "przykład a nie formularz" jest nie do zaakceptowania. Stanowi on bowiem wzór protokołu, a nie przykład. Zgodnie z § 39 ust. 5 rozporządzenia egib, wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia.

Zatem protokół sporządzony według obowiązującego wzoru nie może zawierać wpisów dowolnych. Winny one być zgodne z tytułami poszczególnych rubryk. Za trafne należy uznać stanowisko organu, że w kolumnie nr 2 w jednym wierszu mogą być wpisane działki ewidencyjne objęte jedną księgą wieczystą, których wspólna granica z innymi działkami jest ustalana, co winno znaleźć odzwierciedlenie właśnie w sporządzonym protokole.

Ocena spornego operatu przez Sąd nie jest możliwa w zakresie wynikającym z wiadomości specjalnych posiadanych przez geodetę. Ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych uprawnionego geodety jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat techniczny. Sąd rozpoznający sprawę bada postępowanie w sprawie przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego jedynie pod względem zgodności ze stosownymi przepisami.

Sąd zobligowany jest do zbadania, czy organ administracji prawidłowo dokonał oceny tego dowodu jedynie pod tym kątem. Zdaniem Sądu, dokonana przez Starostę weryfikacja spełnia wymogi określone w art. 12b ust. 1 Pgik. Podkreślenia wymaga, że w świetle przepisów ustanawiających warunki pozytywnego wyniku weryfikacji, do odmowy przyjęcia dokumentacji do pzgik wystarczające jest wykazanie przez organ tylko jednego uchybienia lub nieprawidłowości.

Ze sporządzonych w toku postępowania protokołów weryfikacji jasno wynika, na czym polegała analiza przedstawionego przez skarżącego operatu w odniesieniu do wykonanych pomiarów oraz opracowywania wyników pomiarów, jakie błędy popełniono i czym one skutkowały, co doprowadziło inspektora kontroli dokumentacji do negatywnego zweryfikowania przedłożonych dokumentów. Informacja o zakresie nieprawidłowości przedstawiona została w sposób jasny, czytelny i zrozumiały a przede wszystkim zawierała konkretne przyczyny uzasadniające zwrot dokumentacji, z powołaniem się na przepisy prawa. Treść merytoryczna protokołów umożliwiała skarżącemu – po ustosunkowaniu się do przedstawionych zarzutów - usunięcie nieprawidłowości, czego skarżący nie uczynił. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że przewidziana w art. 121b Pgik procedura weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych została w rozpoznawanej sprawie zachowana.

Z wyżej przedstawionych względów, za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi naruszenia przepisów art. 39 Pgik, §§ 37 i 39 rozporządzenia egib § 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Także brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu kwestii nieistniejących w zasobie protokołów z ustalenia stanu władania nie miał wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, w świetle wskazanych w protokołach weryfikacji nieprawidłowości. Za nie mający wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji należało też uznać zarzut dotyczący zamieszczenia w jej uzasadnieniu fragmentu będącego stanowiskiem innego organu, zawartym w piśmie wskazanym w skardze. Nie narusza to ustanowionych w art. 107 § 3 kpa warunków sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji jeżeli stanowisko takie jest jednocześnie stanowiskiem organu, który wydał decyzję. Natomiast zarzut zawarty w pkt.

1. 5) skargi, dotyczący wybiórczego użycia wytycznych Dyrektora Departamentu Informacji (.....) jako nie dotyczący naruszenia prawa należało uznać za bezprzedmiotowy. Sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, zaś wytyczane opisane w pkt.

1. 5) skargi nie należą do katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

Zarzuty skargi należało więc uznać za nieuzasadnione. Kontrolując natomiast zaskarżoną decyzję niezależnie od treści tych zarzutów a w granicach określonych przepisem art. 134 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził aby naruszała ona prawo w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.