Uzasadnienie
Zaskarżonymi decyzjami z dnia 26 września 2011 r. nr [...] i nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.)
- - utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] 2011 r., nr [...] i nr [...] w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 oraz w sprawie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2008.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 14 maja 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wpłynął wniosek T. M. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008, tj. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (dalej ozn. jako JPO) oraz o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej ozn. jako ONW).
Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] 2009 r. odmówił przyznania płatności JPO za 2008 r. i nałożył sankcje w wysokości 1201,16 zł. Przyczyną podjęcia takiego rozstrzygnięcia były wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy w dniach 26 - 28 sierpnia 2008 r., podczas której ustalono, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo przez stronę była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano do płatności JPO. Ponadto stwierdzono uchybienia odnośnie wymogów tzw. dobrej kultury rolnej.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2009 r. nr [....].
W wyniku złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzje organu II instancji oraz organu I instancji zostały wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. Akt l SA/Kr 1244/09, uchylone.
Przyczyną takiego orzeczenia sądu było stwierdzenie w ramach dokonywanej kontroli legalności tych aktów administracyjnych, że raport z czynności kontrolnych, na którym oparto wydane w tej sprawie decyzje, został sporządzony w sposób nieprofesjonalny i niechlujny, co podważało jego rzetelność i wiarygodność jako zasadniczego dowodu.
W dniu [...] 2011 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności za rok 2008, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję, nr [...], którą odmówił przyznania T. M. płatności JPO za 2008 r. i nałożył sankcje trzyletnie w wysokości 1224,91 zł. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wyniki kontroli przeprowadzonych przez Biuro Kontroli na miejscu w gospodarstwie wnioskodawczyni w dniach 28 sierpnia 2008 r. i 21 stycznia 2011 r., wskazują, iż powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo przez stronę była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano do płatności JPO, a stan działek rolnych (B i C) wskazuje na brak utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej.
Natomiast odnośnie wniosku o przyznanie płatności ONW za rok 2008, jak wynika z przedstawionych akt administracyjnych, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał [...] 2011 r. decyzję nr [...], którą odmówił przyznania T. M. płatności ONW za 2008 r. i nałożył sankcje trzyletnie w wysokości 293,04 zł. Także i w tym przypadku podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonych przez Biuro Kontroli na miejscu w gospodarstwie wnioskodawczyni w dniach 28 sierpnia 2008 r. i 21 stycznia 2011 r., podczas których ustalono, iż powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo przez stronę była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano do płatności ONW.
Odwołania od powyższej decyzji wniosła T. M., podnosząc, że w/w decyzje są krzywdzące i nie odzwierciedlają faktycznego stanu działek zadeklarowanych do płatności, a sama odwołująca nie została powiadomienia o kontroli na miejscu. Strona wniosła o: 1) wypłatę jednolitej płatności obszarowej za rok 2008 do pow. 4.01 ha;
- 2) odsetki z tytułu zwłoki wypłaty kwoty płatności obszarowej za rok 2008 od dnia wymagalności do dnia zapłaty;
- 3) wypłatę płatności ONW za 2008 r. dla pow. 1,51 ha;
- 4) odsetki z tytułu zwłoki wypłaty kwoty płatności ONW za rok 2008 od dnia wymagalności do dnia zapłaty;
- 5) przyznania i wypłaty odszkodowania z tytułu pozbawienia możliwości otrzymania płatności obszarowej oraz płatności ONW za lata 2009 oraz 2010 od powyższych powierzchni wraz z należnymi odsetkami ustawowymi;
- 6) wydania decyzji administracyjnych w przedmiocie powyższych żądań. Odwołująca podniosła, że w listopadzie 2010 r. pismem, jak twierdzi z błędną datą została powiadomiona o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, w efekcie czego kiedy przybyła do Agencji nie udostępniono jej żadnych owych materiałów.
Organ odwoławczy - Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - nie uwzględnił odwołań T. M. stojąc na stanowisku, że wydane przez organ I instancji decyzje są prawidłowe.
Weryfikując prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie płatności JPO organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia uprawniona za 2010 r. do płatności JPO była mniejsza niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Powierzchnia stwierdzona (tj. faktycznie użytkowana rolniczo przez stronę, uprawniona do w/w płatności) wyniosła, wg organu l instancji, w przypadku płatności: JPO 0,4 ha. Organ rozpatrujący odwołanie analizując stanowisko strony w przedmiotowej sprawie, stwierdził, iż zdjęcia dokonane podczas kontroli wskazują jednoznacznie, iż stan spornych działek nie stanowi synonimu dobrej kultury rolnej. Analiza zdjęć działek rolnych B, C, D, E, H, l, J, K i L, zarówno tych wykonanych podczas kontroli w dniu 26 sierpnia 2008 r., jak i w dniu 25 stycznia 2011 r. wskazuje, iż na w/w działkach znajdują się zakrzaczenia i trawy wieloletnie, a także drzewa.
O ile raport z kontroli z dnia 26 sierpnia 2008 r. nie został wykonany w sposób profesjonalny i czytelny (co stwierdził WSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 r.), o tyle raport z ponownej kontroli dnia 25 stycznia 2011 r. spełnia kryteria prawidłowego dokumentu i w sposób bardzo przejrzysty wskazuje na zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na spornych działkach, oznaczone odpowiednimi kodami nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niepoinformowania strony o planowanej kontroli, jak również braku zawiadomienia o powstałej w jej wyniku dokumentacji, organ II instancji stwierdził brak jakiegokolwiek naruszenia prawa proceduralnego w tym zakresie, gdyż zasadą w przypadku kontroli na miejscu, z uwagi na dobro postępowania wyjaśniającego, są kontrole niezapowiedziane. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności JPO wynosi w przedmiotowej sprawie 0,40 ha. Pierwotnie zadeklarowano do tych dopłat 4,01 ha. Łączne zawyżenie powierzchni zadeklarowanej w stosunku do powierzchni faktycznie uprawnionej do w/w płatności wyniosło ponad 50%.
Weryfikując natomiast prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie płatności ONW organ odwoławczy w szczególności stwierdził, że powierzchnia uprawniona za 2010 r. do płatności ONW była mniejsza niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności.
W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności ONW wynosi w przedmiotowej sprawie 0,40 ha. Pierwotnie zadeklarowano do tych dopłat 1,51 ha. Łączne zawyżenie powierzchni zadeklarowanej pierwotnie w stosunku do powierzchni faktycznie uprawnionej do w/w płatności przekroczyło 50%. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów dotyczących niepoinformowania strony o planowanej kontroli, jak również braku zawiadomienia o powstałej w jej wyniku dokumentacji. Organ odwoławczy stwierdził brak jakiegokolwiek naruszenia prawa proceduralnego w tym zakresie
Skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. M. podnosząc, że w dniu [...] 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wydał żadnej decyzji dotyczącej płatności na rok 2008, pomimo, że taka decyzja powinna zostać wydana na początku roku 2009. Z uwagi na nałożoną sankcję w wysokości 1201,16 zł., która miała być potrącona z płatności do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku w którym stwierdzono niezgodność oraz z uwagi na niezwykle przeciągający się okres załatwiania sprawy, jak również uwagi na brak środków finansowych na utrzymanie całego bardzo rozproszonego gospodarstwa, skarżąca zmuszona była do utrzymania w dobrej kulturze tylko część swoich działek. Nie otrzymując dotacji, nie mogła składać kolejnych wniosków za lata 2009, 2010, 2011. Tym samym skarżąca uważa, ze ma roszczenie do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie odszkodowania za utracone dotacje.
W odpowiedzi na skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skargi zasługiwały na uwzględnienie.
Obie kwestionowane przez skarżącą decyzje wydane zostały w oparciu o wyniki kontroli na miejscu, uprzednio przeprowadzonej 28 sierpnia 2008 r. oraz 21 stycznia 2011 r.
Wyjaśnić należy, że regulacje dotyczące przeprowadzenia kontroli zostały określone w rozporządzeniach Komisji (WE). W niniejszej sprawie zastosowanie miały regulacje rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L z 2004 r. Nr 141, poz. 18). Zgodnie bowiem z art. 86 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. (Dz. U.UE z 2009 r. Nr 316, poz.
65) rozporządzenie (WE) Nr 796/2004 traci moc z dniem 1 stycznia 2010 r., jednakże rozporządzenie to stosuje się w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r.
W myśl art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.
Art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowił, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych.
Zauważyć należy, że co prawda wskazany przepis art. 25 został skreślony nowelą do tegoż rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 25 grudnia 2007 r., jednakże z przepisów intertemporalnych tejże noweli wynika jednoznacznie, że do wniosków dotyczących pomocy, złożonych przed dniem 1 stycznia 2008 r. nowela nie ma zastosowania (por. art. 1 pkt 7 i art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1550/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie (WE) Nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników).
Skoro w rozpatrywanych sprawach wniosek skarżącej wpłynął do organu
I instancji 14 maja 2008 r., to art. 25 miał zastosowanie i nie można zarzucić w tym zakresie uchybień organom prowadzącym postępowania administracyjne w przedmiocie żądanych płatności.
Zgodzić się należy z argumentacją skarżącej, że z uwagi na znaczne odległości pomiędzy należącymi do niej działkami, nie jest możliwa kontrola w przedziale czasowym: od godziny 9.00 do 10.00.
Sąd nie będąc w żaden sposób związany zarzutami skargi, zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1 p.p.s.a., dostrzega także z urzędu uchybienia organów w tym zakresie, które należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), wyrażającym zasadę prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowa realizacja tej zasady nakłada również obowiązek organu oceny, jakie fakty mają znaczenie dla załatwienia sprawy oraz jakimi dowodami okoliczności faktyczne istotne dla sprawy mogą być wykazywane.
W obu przypadkach odmawiając przyznania określonych płatności w ramach ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o płatnościach), co do zasady słusznie organy powoływały się na ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych.
Żadne jednakże przepisy nie zwalniały organów obu instancji od dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 k.p.a., nawet w sytuacji, gdy ustaleń powierzchni zgłoszonych do płatności działek organy dokonywały w oparciu o metodę globalnego sytemu nawigacji satelitarnej (GPS).
W ocenie Sądu organy zobowiązane były do przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, wskazania na podstawie których dowodów uznanych za wiarygodne i z jakiego powodu, oparły swoje ustalenia i w konsekwencji rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sytuacji, gdy raport z kontroli z 28 sierpnia 2008 r. został zakwestionowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2010 r., sygn. Akt l SA/Kr 1244/09, a skarżąca poprzednio w rozpoznanej przez wskazany sąd skardze na decyzję z dnia [....] 2009 r. nr [....], podnosiła i konsekwentnie podnosi w niniejszych skargach, że niemożliwym jest przeprowadzenie kontroli pomiaru powierzchni działek w tak krótkim przedziale czasowym. Z doświadczenia życiowego oraz powszechnej wiedzy wynika, że pomiar powierzchni działek przy wykorzystaniu metody GPS, którą jak wynika z raportu z obu kontroli stosowano, wymaga obecności fizycznej na gruncie (J. Lamparski, K. Świątek, GPS w praktyce geodezyjnej, Katowice 2007).
Nawet przyjmując, że przepisy rozporządzenia (WE) Nr 796/2004, dopuszczają określenie obszarów w ramach kontroli na miejscu do próby obejmującej przynajmniej 50% działek objętych wnioskami, to jak trafnie podnosi skarżąca z uwagi na znaczne rozczłonkowanie działek jej gospodarstwa (położonych w różnych odległych od siebie miejscach), nie usuwa to wątpliwości, co do wiarygodności dowodu z kontroli na miejscu i poczynionych w jej ramach ustaleń. Zwrócić także należy uwagę na zastrzeżenie prawodawcy europejskiego w zakresie dopuszczalnej próby kontrolowanych działek, mianowicie, że kontrolujący mogą ograniczyć kontrole obszaru działek objętych wnioskiem do 50% pod warunkiem, że próba ta gwarantuje wiarygodny i reprezentatywny poziom kontroli. Żaden jednakże z organów w tym zakresie nie wypowiedział się dostatecznie.
Ponadto dysponując kilkoma źródłami danych o gruntach faktycznie użytkowanych przez skarżącą, w tym wnioskiem, mapami, dokumentami ewidencji gruntów i danymi kartograficznymi, wynikami kontroli, zdjęciami lotniczymi, organy nie wykazały ponad wszelką wątpliwość, że dokonany podczas kontroli 21 stycznia 2011 r. pomiar powierzchni działek był możliwy do przeprowadzenia w czasie 1 godziny i jest wiarygodny, a dowód z tej kontroli uzupełniony innymi dowodami, w tym np. z wykorzystaniem metody teledetekcji (ortofotomapy), jest niepodważalny. Zaniechanie tego w takim stanie rzeczy, nie tylko stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale przede wszystkim narusza postanowienia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie pozytywnej jak i negatywnej dla wnioskującego o płatności decyzji, nie może polegać na pewnego rodzaju automatyzmie (w tym na ponownym czytelnym sporządzeniu raportu z kontroli), w szczególności, gdy wskutek ustaleń kontrolnych organy nie tylko, że odmawiają przyznania żądanych płatności ale jeszcze nakładają na wnioskującego wieloletnie sankcje przewidziane rozporządzeniami Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. (Dz. U. WE. L Nr 345, s.
1) oraz Nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. (Dz. U. WE. L Nr 368, s. 74). Zauważyć też należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji z 26 września 2011 r. nr [...], jest nieczytelne, nieprzejrzyste i zawiera fragmenty odnoszące się do sprawy związanej z płatnościami JPO, w tym z uchyleniem decyzji dotyczącej tych płatności przez sąd administracyjny wyrokiem z 9 kwietnia 2010 r., sygn. Akt l SA/Kr 1244/09, co podważa przedstawienie przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy dotyczącej płatności ONW za rzetelne i zgodne z rzeczywistym stanem.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270), zobowiązywała Sąd do orzeczenia jak w punkcie II sentencji wyroku.
O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270), jak w punkcie III sentencji wyroku.