Uzasadnienie
Zaskarżoną przez M. N., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r., znak: 010070/680/2811107/2022, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r., poz. 810, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci), utrzymał w mocy decyzję z dnia 18 sierpnia 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko D. L. na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko D. L. na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na dziecko został już złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia przez inna osobę uprawnioną. Zgodnie bowiem z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku gdy opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca.
Opisaną na wstępie decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.
Organ ustalił, że skarżąca zamieszkuje z dzieckiem i sprawuje nad nim faktyczna opiekę. Fakt ten został również potwierdzony w piśmie MOPS w Krakowie z dnia 24 maja 2023 r. Jednocześnie, z wywiadu przeprowadzonego z T. L. przez pracownika MOPS wynika, że dziecko zamieszkuje z ojcem i przebywa pod jego faktyczną opieką. Powyższe zostało potwierdzone w piśmie MOPS z dnia 12 kwietnia 2023 r.
Zdaniem organu, z uwagi na fakt, że nie jest możliwe ustalenie z którym z rodziców dziecko faktycznie zamieszkuje i przebywa pod jego faktyczną opieką, należy przyjąć, że opieka ta jest sprawowana przez oboje rodziców. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który określa, że przypadku gdy opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek.
Wyjaśnił, że T. L. zgłosił wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko w dniu 1 lutego 2022 r., natomiast skarżąca zgłosiła wniosek 11 marca 2022 r. Wobec powyższego, w myśl obowiązujących przepisów to T. L. jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego na dziecko za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła organowi administracji pominięcie jej wniosku z dnia 1 lutego 2022 r., nieuwzględnienie odwołania z dnia 26 sierpnia 2022 r., w którym wyjaśniła aktualną sytuację rodzinną, zlecenie wywiadu rodzinnego do wniosków z lutego 2022 r. w marcu 2023 r., gdy ojciec dziecka pobierał już świadczenie od kilku miesięcy, nieuwzględnienie dołączonej do wniosku decyzji Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 25 maja 2023 r.
Skarżąca podniosła, że organy pominęły wniosek z skarżącej z dnia 1 lutego 2022 r., wymieniając wniosek ojca dziecka, jako złożony wcześniej, czyli 1 lutego 2022 r. Dodała, że rodzice dziecka nie mogli przedstawić wcześniej dokumentów sądowych stwierdzających faktyczną opiekę lub miejsce jego zamieszkania, ponieważ postępowanie wciąż się toczyło. Nadto niezrozumiałe dla skarżącej jest zlecenie wywiadu rodzinnego po upływie roku od złożenia wniosków i co najmniej kilka miesięcy od podjęcia decyzji o przyznaniu świadczenia ojcu, który bezpodstawnie utrzymywał, że syn mieszka z nim.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r., poz. 810, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci).
Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek.
W przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się.
Analiza powyższych regulacji ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie orzekające organy wydały wadliwe decyzje będące skutkiem niewłaściwej ich wykładni i zastosowania w stanie faktycznym sprawy.
Orzekające bowiem organy uznały, że po pierwsze, z uwagi na fakt, iż nie jest możliwe ustalenie z którym z rodziców dziecko faktycznie zamieszkuje i przebywa pod jego faktyczną opieką, należy przyjąć, że opieka ta jest sprawowana przez oboje rodziców. W konsekwencji więc, jak stwierdziły, zastosowanie ma art. 22 ustawy o pomocy państwa wychowaniu dzieci, a skoro ustaliły, że to ojciec dziecka w przeciwieństwie do skarżącej złożył pierwszy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia nad tym samym dzieckiem, co skarżąca, to jemu w myśl tego przepisu, a nie skarżącej należało przyznać to świadczenie, natomiast skarżącej odmówić.
Zdaniem Sądu takie stanowisko organów jest błędne. Co za tym idzie organy nie dokonały właściwych, istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy skutkiem czego było wydanie przez nie niezgodnych z prawem decyzji w obydwu instancjach.
Zwrócić należy uwagę, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wskazuje, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie.
W przypadku wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia przez obojga rodziców - właściwy organ powinien rozstrzygnąć czy prawo do takiego świadczenia w ogóle powstaje u któregokolwiek z rodziców, a jeżeli tak, to czy przysługiwać ono będzie tylko jednemu z nich zgodnie z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, czy też świadczenie powinno zostać podzielone na zasadzie art. 5 ust. 2 powołanej ustawy.
Ustalenia dowodowe w przypadku złożenia przez obojga rodziców wniosków o przedmiotowe świadczenie na to samo dziecko mają zatem istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia.
Poczynione ustalenia dowodowe organów w niniejszej sprawie, oparte wyłącznie na dokumentach zgromadzonych w toku postępowania uruchomionego z wniosku byłego męża skarżącej naruszyły w ocenie Sądu przepisy: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.). Przepisy te stanowią, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Kompletnie nie zweryfikował organ odwoławczy twierdzeń skarżącej, zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, że dziecko jest pod jej opieką i zamieszkuje z nią, a jedynie w wyznaczone dni w ciągu tygodnia ojciec roztacza nad nim opiekę w tym samym czasie. Organ pierwszej instancji natomiast z niewiadomych względów pominął istotny z punktu widzenia poprawności rozstrzygnięcia fakt złożenia przez skarżącą wniosku o świadczenie wychowawcze w dniu 1 lutego 2022 r., który znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Nawet w sytuacji, gdy skarżąca była przez organ wzywana o jego uzupełnienie, w wyniku czego złożyła ponownie w dniu 11 marca 2022 r. drogą elektroniczną wniosek, to nie upoważniało to organów obydwu instancji do przyjęcia, że nie ma znaczenia fakt uprzedniego złożenia przez nią wniosku w dniu 1 lutego 2022 r., zwłaszcza, iż z dokumentu "dane podpisu elektronicznego" wynika status podpisu pod tym wnioskiem, jako "ważny".
Nie wiadomo z jakich przyczyn organy uznały go za nieskuteczny. Ponadto, w tym stanie rzeczy kuriozalnie brzmi stanowisko organu odwoławczego, że "...z uwagi na fakt, że nie jest możliwe ustalenie z którym z rodziców dziecko faktycznie zamieszkuje i przebywa pod jego faktyczną opieką, należy przyjąć, że opieka ta jest sprawowana przez oboje rodziców." Otóż organy niczego nie mogą przyjmować ani zakładać, lecz mają obowiązek ustalić w drodze dostępnych środków dowodowych te kwestie bez cienia wątpliwości. Najpierw jednak w świetle treści art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci winny ustalić w którym dniu, czy w tym samym, a jeżeli tak, to który wniosek został złożony pierwszy (liczy się także godzina jego złożenia) przez którego z obojga rodziców tego samego dziecka wniosek był pierwszy i który z nich faktycznie sprawuje opiekę nad tym dzieckiem. Jeżeli postepowanie o rozwód przed sądem powszechnym się jeszcze wówczas nie zakończyło należało rozważyć możliwość zawieszenia postępowanie do czasu rozstrzygnięcia kwestii opieki przez sąd powszechny.
Podkreślić należy, że we wskazywanym art. 22 zdanie pierwsze ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci uzależnia prawo rodzica do świadczenia od faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem.
Przepis ten reguluje zatem w szczególności sytuację, w której rodzice w różnym czasie składają wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego - tego typu sytuacja obliguje organ prowadzący postępowanie do ustalenia, właśnie który z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem. Wydanie decyzji tylko na podstawie wywiadu środowiskowego z byłym mężem skarżącej w żaden sposób nie mogło być wystarczające i dawać podstawy do zajęcia stanowiska wyrażonego w kontrolowanych decyzjach, gdyż nie odzwierciedla rzeczywistego stanu rzeczy.
Co było podstawą do przyjęcia w niniejszym przypadku, że oboje z rodziców sprawują opiekę nad dzieckiem nie wiadomo, z pewnością nie może to być podana przez organy podstawa - braku możliwości ustalenia tej kwestii. Skoro nie można tego ustalić, jak wskazały organy z którym z rodziców dziecko faktycznie zamieszkuje i przebywa pod jego faktyczną opieką, to tym bardziej nie można przyjąć, że opieka ta jest sprawowana przez oboje rodziców, bo albo coś jest ustalone, albo nie jest. Dopiero niewątpliwe ustalenie sprawowania opieki przez obojga rodziców stwarza możliwość rozwiązania kolizji złożenia przez nich równocześnie wniosków na jedno dziecko ustalając, który z nich wniosek złożył jako pierwszy. Skąd wynika ustalenie, że ojciec dziecka złożył wiosek jako pierwszy również nie wiadomo. Skoro organ powołuje się na taką okoliczność winien wskazać z czego to wynika. Nadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając jako organ odwoławczy kompletnie nie odniósł się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Wobec powyższego stanowisko orzekających organów jest dowolne, nie tylko, że nie mające bez wątpliwości jednoznacznego odzwierciedlenia w materiale dowodowym, to również jest nawet sprzeczne z literalną wykładnią art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Stanowi to o zaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) i naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi uchyleniem kontrolowanych decyzji.
Skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.