Uzasadnienie
Wójt Gminy, działając na podstawie:
- - art. 104, art. 107 i art. 108 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.);
- - art. 7, art. 9, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.);
- - Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055) - decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] przyznał skarżącej M. P. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w miesiącu lipcu 2011 r. w kwocie 150,00 zł
Na uzasadnienie organ podniósł, że na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 13 lipca 2011 r. i zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji materialnej skarżącej ustalono, że jej dochód wynosi 114,37 zł, co oznacza, że spełnia kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, ustalone zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zgodnie z art. 9 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, które wynosi 477,00 zł. W trakcie wywiadu ustalono również, że skarżąca posiada ciężkie warunki mieszkaniowe i ma trudności w prowadzeniu gospodarstwa domowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca szczegółowo opisała swoją relację z konkubentem i podniosła, że od 21 lipca 2011 r. zamieszkuje wspólnie z nim i razem prowadzą gospodarstwo domowe. Skarżąca w odwołaniu negatywnie oceniła pracowników Gminy i wyraziła niezadowolenie z wysokości przyznanego jej zasiłku celowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie:
- - art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego;
- - art. 3 ust.3, art.8 ust. 1 pkt 1, w związku z art.7 pkt 4, i art.39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej;
- - § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt [...]:
- - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy, podejmując decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie okoliczności faktycznych sprawy, a nadto nie wskazał przesłanek przyznania pomocy w takiej, a nie innej wysokości, lecz ograniczył się tylko do stwierdzenia jednym zdaniem, że skarżąca ma trudności w prowadzeniu gospodarstwa domowego, trudne warunki mieszkaniowe i niski dochód. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organy orzekające w sprawach przyznania lub odmowy przyznania pomocy społecznej, winny w uzasadnieniu decyzji podać także konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie danego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe. Brak w decyzji takich danych można uznać jako działanie organu nadmiernie dowolne, a więc przekraczające granice uznania administracyjnego.
Organ ten powinien zatem ustalić rzeczywistą wysokość potrzeb skarżącej i wykazać dlaczego uznał przyznaną jej pomoc za wystarczającą na ich zaspokojenie, z uwzględnieniem realnych możliwości finansowych Gminy. Ponadto organ odwoławczy zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji nie podano z jakiego źródła skarżąca osiąga dochód w wysokości 114,37 zł i w aktach sprawy nie ma dokumentu potwierdzającego posiadanie gospodarstwa rolnego i jego powierzchni wyrażonej w ha przeliczeniowych.
Kolegium zwróciło uwagę na to, że we wniosku o pomoc z dnia 13 lipca 2011 r. skarżąca zaznaczyła, iż od dnia 12 lipca 2011 r. figuruje jako osoba samotnie gospodarująca. Wobec tego organ powinien wyjaśnić tę kwestię, gdyż być może w miesiącu poprzedzającym złożenie tego wniosku, nie była ona osobą samotnie gospodarującą, co oczywiście miałoby wpływ na wysokość jej dochodu.
Organ podniósł, iż jednym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, które powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, jakimi organ kierował się przy orzekaniu. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji rodzi wątpliwości strony, co do słuszności dokonanego rozstrzygnięcia i niejednokrotnie jest powodem zaskarżenia takiej decyzji.
Wskazując na powyższe okoliczności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu pierwszej instancji uchyliło w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania temu organowi.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, która zaskarżonej decyzji zarzuciła "naruszenie jej godności i dóbr osobistych poprzez błędną interpretację faktów", a także że odwołanie jej powinno być rozpatrzone przez uprawniony organ, który nie powinien kierować jej sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrzenie złożonego odwołania, w ocenie skarżącej, powinno nastąpić " bez cierpiącej zwłoki", gdyż świadczenie miało być przeznaczone na bieżące utrzymanie. Skarżąca powtórzyła swoja dotychczasową argumentację dotyczącą negatywnej oceny pracowników pomocy społecznej oraz innych osób, w tym obszernie opisała swoje relacje z konkubentem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie podnosząc, że uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ, dało wyraz temu, że trudne położenie skarżącej nie jest mu obojętne i że uważa, iż jej sprawa wymaga głębszego spojrzenia pod kątem ewentualnego przyznania jej pomocy w większym zakresie.
Kolegium wyjaśniło, że nie mogło uchylić decyzji organu I instancji w całości i orzec co istoty sprawy, a więc samo przyznać skarżącej zasiłek celowy, jak sugeruje ona w skardze, gdyż przyznanie tego świadczenia następuje w ramach uznania administracyjnego. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej dokonując rozdziału posiadanych na pomoc społeczną, musi mieć na względzie wysokość środków którymi dysponuje. Przyznana konkretna pomoc musi mieć zatem pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie może być faktycznie zrealizowana. Wobec tego, Kolegium nie może ustalać wysokości zasiłku celowego, ponieważ to nie Kolegium dysponuje środkami na pomoc społeczną, ale Ośrodek Pomocy Społecznej i to Ośrodek ma rozeznanie co do ilości zgłaszanych potrzeb żyjących w niedostatku na terenie właściwej Gminy, oraz co do swoich możliwości finansowych.
Odnosząc się do relacji z konkubentem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że opisywane okoliczności nie mają bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją i odniesienie się do tej części skargi, nie jest niemożliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował.
Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oznaczona na wstępie, uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tak więc kontrola Sądu dotyczy kwestii, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Przepis ten wyczerpująco określa rodzaje podejmowanych decyzji przez organ drugiej instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżona decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W postępowaniu administracyjnym zasadą wynikającą z art. 138 k.p.a. jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie podniesiono, że art.138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem takiego postępowania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy. Jeżeli, jak wyżej podniesiono, art.138 § 2 k.p.a. stanowi " wyłom ", swoistego rodzaju wyjątek, to przepis ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od tej zasady.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjna tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki w wyżej przytoczonym art.138 § 2 k.p.a. zdanie pierwsze In fine tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art.136 k.p.a tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy musi zatem wykazać, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to, że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż sposób rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego mieści się w granicach określonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a..
W rozpoznawanej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił, że zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji miało ustalenie stanu faktycznego sprawy, a mianowicie czy skarżąca w momencie składania wniosku była osobą samotnie gospodarującą, czy też zamieszkiwała i gospodarowała wspólnie z konkubentem. Z akt sprawy nie wynikało, jakie są rzeczywiste potrzeby skarżącej, ani nie zostało udokumentowane, z jakiego źródła skarżąca uzyskiwała dochód w wysokości 114,37 zł. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego przyznał skarżącej pomoc w wysokości określonej w decyzji pierwszoinstancyjnej, a nie w innej, jakie były jego realne możliwości w tym zakresie.
W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie jednoznacznych ustaleń w powyższych kwestiach, w związku z tym zaistniały podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem jej wyjaśnienia. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym w odpowiedzi na skargę, że organ odwoławczy nie może orzekać o przyznaniu konkretnej pomocy, gdyż nie dysponuje środkami finansowymi na ten cel. Środkami na cele pomocy społecznej dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej, który ma rozeznanie co do ilości zgłaszanych potrzeb swoich podopiecznych z terenu działania Ośrodka oraz co do możliwości finansowych w tym zakresie.
W związku z tym, organ odwoławczy nawet gdyby przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, nie mógłby rozstrzygać w kwestii wysokości zasiłku celowego. W ocenie Sądu, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, która wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji.
Podnieść należy, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie oznaczało zajęcia przez Kolegium niekorzystnego dla skarżącej stanowiska w sprawie, a wręcz przeciwnie otwierało na nowo możliwość ustalenia stanu faktycznego i dokonania jego oceny w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Ponadto organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy przez organ odwoławczy jest związany zaleceniami jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności wskazanych w decyzji kasacyjnej, jednak wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych, należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji.
Kontrolując decyzję organu II instancji w wyżej wymienionym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do argumentacji skarżącej dotyczącej innych kwestii, nie objętych przedmiotem zaskarżonej decyzji, albowiem kwestie te pozostają poza kompetencjami sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.
O przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego z tytułu poniesienia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt.1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).