Uzasadnienie
Wójt Gminy, działając na podstawie:
- - art.3, art. 4, art. 5, art.7, art. 11 ust. 1, art.17, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109, art. 110 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.);
- - Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055);
- - art. 104 § 1 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks Postępowania Administracyjnego (DZ. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] odmówił skarżącej M. P. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego.
Na uzasadnienie organ podniósł, że w dniu 13 lipca 2011 r. pracownik socjalny przeprowadził u skarżącej wywiad środowiskowy i ustalił że skarżąca jest osobą rozwiedzioną, posiada czworo dzieci, które są usamodzielnione. Do dnia 12 lipca 2011 r. skarżąca mieszkała z konkubentem i wspólnie prowadzili gospodarstwo domowe. Skarżąca zameldowała u siebie konkubenta na pobyt czasowy i zgłosiła go do ubezpieczenia w KRUS, jednak jak oświadczyła, z uwagi na stan zdrowia, konkubent nie był w stanie pomagać jej w większości prac w gospodarstwie rolnym. Ponadto ustalono, że skarżąca mieszka w starym, drewnianym domu, zajmuje trzy pokoje, kuchnię i łazienkę; pomieszczenia są skromnie wyposażone, czyste i zadbane. Od 2 lat skarżąca nie posiada dostępu do energii elektrycznej z uwagi na wysokie zadłużenie w zakładzie energetycznym. Według oświadczenia skarżącej, sama ureguluje powyższe zadłużenie występując o odszkodowanie do zakładu energetycznego za istniejące słupy energetyczne na jej nieruchomości.
Ponadto ustalono, że skarżąca utrzymuje się z gospodarstwa rolnego i jej dochód wynosi 114,37 zł.
Zdaniem organu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, dotyczący sytuacji rodzinnej skarżącej zawiera liczne niespójności między oświadczeniami składanymi w czasie wywiadu środowiskowego, a przedstawionymi w pismach składanych przez skarżącą. Organ stwierdził, że z uwagi na sprzeczność podawanych informacji, trudno jest ustalić, czy skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, czy wspólnie z konkubentem.
Rozpatrując niniejszą sprawę, organ zarzucił, że skarżąca nie podejmuje żadnych własnych starań zmierzających do poprawy jej sytuacji życiowej, a wręcz otrzymaną pomoc marnotrawi przeznaczając ją na wydatki, które nie są społecznie akceptowane i nie mogą być traktowane jako zmierzające do zaspokojenia bieżących potrzeb własnych.
Powyższe ustalenia poczynione przez organ były podstawą do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca szczegółowo opisała swoją relację z konkubentem i podniosła, że jej nieformalny związek z konkubentem "urzędowo nie uległ zmianie i nadal jest on zameldowany czasowo i zarejestrowany w KRUS przy jej gospodarstwie rolnym ". Skarżąca nie zgodziła się z zarzutem ze strony organu, iż ona nie czyni żadnych własnych starań, by poprawić sytuację życiową,, gdyż – jak oświadczyła - od dnia 16 czerwca 2011 r. sama ścina drzewo w lesie i zwozi je ciągnikiem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie:
- - art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego;
- - art. 3 ust.3, art.8 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 7 pkt 4, i art.38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej;
- - § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej;, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt [...] - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Na uzasadnienie organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z materiału dowodowego, w niektórych okresach skarżąca zamieszkuje wspólnie ze swoim konkubentem, co w ocenie organu pierwszej instancji spowodowało trudności w ustaleniu, czy skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem, czy też jest osobą samotnie gospodarującą. Miesięczny jej dochód wynosi 114,37 zł i stanowi dochód gospodarstwa rolnego. Ustalony dochód jest znacznie niższy od ustawowego kryterium dochodowego (477 zł), a zatem gdyby przyjąć, że jest osoba samotnie gospodarującą, przysługuje jej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Zdaniem organu odwoławczego, niestabilne stosunki skarżącej z konkubentem powodują trudności w ustaleniu, czy jest osoba samotnie gospodarująca czy nie. Jednak okoliczność, że skarżąca i jej konkubent po otrzymaniu pomocy celowej na zakup żywności świadczenia te przeznaczyli na wspólne wydatki, to fakt ten jeszcze nie przesądza o tym, że należy ich traktować jako rodzinę w rozumieniu przepisów. By ich uznać za rodzinę, to oprócz wspólnego gospodarowania, należy jeszcze ustalić, czy oni wspólnie zamieszkują. W tej sytuacji jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia tej kwestii.
Kolegium podkreśliło, że znana mu jest z urzędu treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, z której wynika, że skarżąca ma trudności w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Jest więc ona osobą nieporadną, a ponadto jak wynika z jej zachowań opisanych w aktach sprawy i jej odwołaniu, jest osobą w pewnym stopniu znerwicowaną. W związku z tym Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, powinien podjąć próbę prowadzenia z nią pracy socjalnej w celu rozwinięcia jej aktywności w kierunku własnych starań poprawy swojej sytuacji życiowej, a w tym zwłaszcza w kierunku poszukiwania pracy.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez organ pierwszej instancji, także z uwagi niezmiernie trudne warunki materialne skarżącej, która oprócz niewielkiego dochodu z gospodarstwa rolnego (114,37 zł), nie posiada żadnego innego dochodu. Rozpatrując ponownie tę sprawę, organ powinien jednoznacznie ustalić, czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, czy też prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z konkubentem, ponieważ takie ustalenie jest konieczne dla prawidłowego przyjęcia osiąganego dochodu oraz rzeczywistej wysokości jej potrzeb.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, która zaskarżonej decyzji zarzuciła " naruszenie jej godności i dóbr osobistych poprzez błędną interpretację faktów ", a także że odwołanie jej powinno być rozpatrzone przez uprawniony organ, który nie powinien kierować jej sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrzenie złożonego odwołania, w ocenie skarżącej, powinno nastąpić " bez cierpiącej zwłoki", gdyż świadczenie miało być przeznaczone na bieżące utrzymanie. Skarżąca powtórzyła swoja dotychczasową argumentację dotyczącą negatywnej oceny pracowników pomocy społecznej oraz innych osób, w tym obszernie opisała swoje relacje z konkubentem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie podnosząc, że uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ, dało wyraz temu, że trudne położenie skarżącej nie jest mu obojętne i że uważa, iż jej sprawa wymaga głębszego spojrzenia pod kątem ewentualnego przyznania jej pomocy w większym zakresie.
Kolegium wyjaśniło, że nie mogło uchylić decyzji organu I instancji w całości i orzec co istoty sprawy, a więc samo przyznać skarżącej zasiłek okresowy, jak sugeruje ona w skardze, gdyż przyznanie tego świadczenia następuje w ramach uznania administracyjnego. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej dokonując rozdziału posiadanych na pomoc społeczną, musi mieć na względzie wysokość środków którymi dysponuje. Przyznana konkretna pomoc musi mieć zatem pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie może być faktycznie zrealizowana. Wobec tego, Kolegium nie może ustalać wysokości zasiłku okresowego, ponieważ to nie Kolegium dysponuje środkami na pomoc społeczną, ale Ośrodek Pomocy Społecznej i to Ośrodek ma rozeznanie co do ilości zgłaszanych potrzeb żyjących w niedostatku na terenie właściwej Gminy, oraz co do swoich możliwości finansowych.
Odnosząc się do relacji z konkubentem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że opisywane okoliczności nie mają bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją i odniesienie się do tej części skargi, nie jest niemożliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował.
Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oznaczona na wstępie, uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tak więc kontrola Sądu dotyczy kwestii, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art.138 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Przepis ten wyczerpująco określa rodzaje podejmowanych decyzji przez organ drugiej instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W postępowaniu administracyjnym zasadą wynikającą z art. 138 k.p.a. jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie podniesiono, że art.138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem takiego postępowania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy. Jeżeli, jak wyżej podniesiono, art.138 § 2 k.p.a. stanowi " wyłom ", swoistego rodzaju wyjątek, to przepis ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od tej zasady.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjna tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki w wyżej przytoczonym art.138 § 2 k.p.a. zdanie pierwsze In fine tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art.136 k.p.a tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy musi zatem wykazać, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to, że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż sposób rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego mieści się w granicach określonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a..
W rozpoznawanej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił, że zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji miało ustalenie stanu faktycznego sprawy, a mianowicie czy skarżąca w momencie składania wniosku była osobą samotnie gospodarującą, czy też zamieszkiwała i gospodarowała wspólnie z konkubentem. Z akt sprawy nie wynikało, jakie są rzeczywiste potrzeby skarżącej, ani nie zostało udokumentowane, z jakiego źródła skarżąca uzyskiwała dochód w wysokości 114,37 zł.
W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie jednoznacznych ustaleń w powyższych kwestiach, w związku z tym zaistniały podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem jej wyjaśnienia. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, która wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji.
Podnieść należy, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie oznaczało zajęcia przez Kolegium niekorzystnego dla skarżącej stanowiska w sprawie, a wręcz przeciwnie otwierało na nowo możliwość ustalenia stanu faktycznego i dokonania jego oceny w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Podnieść należy, że organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy przez organ odwoławczy jest związany zaleceniami jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności wskazanych w decyzji kasacyjnej,jednak wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji.
Kontrolując decyzję organu II instancji w wyżej wymienionym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do argumentacji skarżącej dotyczącej innych kwestii, nie objętych przedmiotem zaskarżonej decyzji, albowiem kwestie te pozostają poza kompetencjami sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.
O przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego z tytułu poniesienia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt.1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).