Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z 17 lipca 2023 r., nr SKO.PS/4110/19/2023 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 2 listopada 2022 r. o przyznaniu K. G. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" w łącznej wysokości 1.464,00 zł na okres od dnia 1 września 2022r. do dnia 31 grudnia 2022 r.
W podstawie prawnej decyzji podano art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2023r., poz. 901), oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Organ I instancji orzekł o przyznaniu K. G. zasiłku celowego w łącznej wysokości 1.464,00 zł przeznaczonego zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu", w okresie od dnia 1 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. w następujący sposób: za miesiąc wrzesień 2022 r. w wysokości 360,00 zł; za miesiąc październik 2022 r. w wysokości 372,00 zł; za miesiąc listopad 2022 r. w wysokości 360,00 zł; za miesiąc grudzień 2022 r. w wysokości 372,00 zł; oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu wskazano, że wysokość przyznanego świadczenia wynika z aktualnych możliwości finansowych Ośrodka.
W odwołaniu od powyższej decyzji K. G. podniosła, że "dla ludzi, którzy przygotowują samodzielnie posiłki w domu żadnej podwyżki stawki się nie przewiduje. Uważam, że to jest objaw dyskryminacji i nierówności społecznej".
W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji SKO wyjaśniono, że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, niepełnosprawności, czy długotrwałej choroby, prawo do świadczeń pieniężnych pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 600,00 zł (art. 7 i 8 ustawy), z tym że na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej w związku z par. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie II/9/2018 z dnia 30 listopada 2018r. o podwyższeniu kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania wsparcia w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 oraz określeniu zasad zwrotu wydatków poniesionych na udzielone świadczenia (150%). Przy tym zaznaczono, że wieloletni rządowy program "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 został przyjęty uchwalą Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018r., M.P z 2018r., póz. 1007).
Podano, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby może być przyznany zasiłek celowy. Ust. 2 przewiduje, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie, między innymi, części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy drobnych remontów i napraw w mieszkaniu.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, SKO wskazało, że K. G. jest osobą gospodarującą w rodzinie wraz z córkami: A. i A.1, bezrobotną, utrzymującą się z alimentów w wysokości 400,00 zł, dodatku mieszkaniowego w wysokości 451,77 zł oraz zasiłku rodzinnego w wysokości 124,00 zł. Z tego też względu objęcie odwołującej się opieką, w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego przeznaczonego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" w łącznej wysokości 1.464,00 zł, na okres od dnia 1 września 2022r. do dnia 31 grudnia 2022r., było w ocenie organu II instancji, w pełni uzasadnione. Powyższy stan sprawy ustalono w drodze wywiadu środowiskowego i oświadczenia o dochodach, ale także mając na względzie wielkość środków finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną.
Na koniec zaznaczono, że rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 cyt. ustawy określenie "może być przyznany", zamiast określenia "przyznaje się". Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę.
W skardze wniesionej do WSA w Krakowie od powyższej decyzji skarżąca wskazała m.in., że stawka 4 zł dla każdego członka rodziny na przygotowanie ciepłego posiłku jest nieadekwatna do panujących warunków gospodarczych, co zostało uznane wyrokiem WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1363/21 z 23.06.2022 r. co skutkowało podniesieniem stawi obiadowej na 5 zł dla każdego członka rodziny. Wymienione kwoty, zdaniem skarżącej, nie są wystarczające do zaspokojenia potrzeby ciepłego posiłku, bowiem ceny żywności oraz opłat za prąd/gaz i wodę, są tak wysokie, że nie można zrealizować potrzeby przygotowania obiadu. Obecna sprawa ma datę późniejszą, a argumenty, mimo ww. wyroku nie zostały uznane i sam wyrok w postępowaniu również. Skarżąca podkreśliła, że pomimo wyroku, organ I instancji nowej stawki obiadowej w związku z kolejnymi odwołaniami nie uwzględnił.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podając, że przyznanie tego zasiłku w ww. wysokości było w pełni uzasadnione. Nawiązując do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że nie jest możliwe zabezpieczenie wszystkich potrzeb i zobowiązań finansowych skarżącej. Kolegium odniosło, że jest to rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego i nawet sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zasiłku celowego.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm., dalej w skrócie u.p.s.).
Stosownie do treści art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona (art. 48 u.p.s.). Pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić (art. 48b ust. 2 u.p.s.).
Zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776,00 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
Na wstępie wymaga podkreślenia, że sprawa tożsama pod względem faktycznym i prawnym była już przedmiotem rozważań tut. Sądu (wyrok z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1363/21). Stanowisko zawarte w ww. wyroku, Sąd w pełni podziela i przyjmuje jako własne.
Objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 -2023 (M.P. z 2018 r. poz. 1007), realizowana jest trybie przewidzianym w przepisach ustawy o pomocy społecznej i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 tej ustawy. Taki wniosek wypływa z treści wstępu do uchwały RM, w myśl której program przewiduje wsparcie finansowe gmin w udzieleniu pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.
Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisem art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Pozostaje to w spójności z treścią przepisów powołanej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., iż program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, zaś do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej wynikającej z Programu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2022 r., II SA/Rz 181/22, CBOSA).
Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Kontrola legalności takiej decyzji polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Sąd dokonując kontroli legalności decyzji uznaniowej bada, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza zatem dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw.
Doznaje ono również ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak i zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 oraz w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazują organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2022 r., III SA/Kr 1794/21, CBOSA).
Podejmując pozytywną decyzję w zakresie przyznania świadczenia, organ zobowiązany jest jednocześnie wyjaśnić stronie powody, które determinowały jego wysokość. "Strona jak również Organy sprawujące kontrolę wydanych rozstrzygnięć nie mogą domyślać się powodów ograniczenia przyznanej pomocy względem zgłoszonego żądania i ujawnionych w związku ze stwierdzonym ubóstwem potrzeb świadczeniobiorcy. (...) Przepis art. 39 u.p.s. oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego nie tylko co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, ale także co do wysokości świadczenia pieniężnego. Dokonany w tym zakresie wybór rozstrzygnięcia obejmujący wysokość zasiłku także powinien zostać właściwie umotywowany, zaś brak tego koniecznego elementu uzasadnienia automatycznie rzutuje negatywnie na całość decyzji jako rozstrzygnięcia wadliwego z powodu przekroczenia granic uznania administracyjnego" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2022 r.).
Co wymaga podkreślenia – tak jak w poprzednio kontrolowanej przez Sąd decyzji SKO (vide ww. wyrok o sygn. III SA/Kr 1363/21) ponownie i w tym przypadku organ II instancji skoncentrował się na okolicznościach determinujących zasadność przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia, natomiast gdy chodzi o jego wysokość wskazał jedynie – mimo że w odwołaniu właśnie ta wysokość była kwestionowana – w sposób nader ogólny na chęć objęcia pomocą jak największych rzesz potrzebujących oraz na posiadane zasoby finansowe. Organ odwoławczy nie odniósł się też do twierdzeń strony sformułowanych w odwołaniu, czego wymagała zasada wynikająca z art. 8 k.p.a. - zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom.
Skarżąca podniosła w swoim odwołaniu m.in. to, że wysokość stawki w kwocie 4 zł jest zupełnie nieadekwatna do panującej sytuacji gospodarczej w Polsce, przygotowanie ciepłego posiłku w tej kwocie jest niewykonalne. Wskazała, że jest 2022 r., wysoka inflacja, powszechny wzrost cen wszystkiego, a stawka pozostaje bez zmian od 2017 r. Do powyższych, merytorycznych i związanych z przedmiotową sprawą kwestii, wskazanych przez skarżącą w odwołaniu – nie ustosunkował się organ odwoławczy.
Zgodnie bowiem z poglądem WSA w Warszawie zawartym w wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2169/19: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy (...).". Trzeba też pamiętać, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia I instancyjnego, powinien ustosunkować się w jej uzasadnieniu do całości rozstrzygnięcia przyjętego w I instancji oraz zarzutów odwołania.
Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Powinno odnosić się do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ jak i przedłożonych przez stronę. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.
Należyte uzasadnienie decyzji służy także realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron. Odesłanie do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie zastępuje oceny, którą winien dokonać ponownie organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy, wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. Zdaniem Sądu, Kolegium rozpatrując odwołanie nie wywiązało się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. nie jest bowiem zrealizowana, gdy organ pomija milczeniem twierdzenia strony lub nie odnosi się do kluczowych aspektów sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownym postępowaniu w sprawie organ rozważy kwestię wysokości przyznanego skarżącej świadczenia i uzasadni rozstrzygnięcie w tym zakresie zgodnie z wymogami prawa procesowego. W razie uznania, że wspomniana kwestia nie została należycie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy weźmie pod uwagę również wydanie decyzji kasacyjnej.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.