Uzasadnienie
W dniu 1 czerwca 2009 r. J. M. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Decyzją z dnia [...] 2009 r. znak [...] Starosta orzekł o uznaniu J. M. za osobę bezrobotną z dniem 1 czerwca 2009 r. Decyzją z tego samego dnia znak [...] Starosta przyznał J. M. uzupełnienie prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Następnie w dniu [...] 2009 r. znak [...] Starosta orzekł o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na to, że skarżący wyczerpał okres pobierania zasiłku.
W dniu 13 maja 2010 r. skarżący został skierowany przez Starostę na szkolenie do Izby Rzemiosła i Przedsiębiorczości w zakresie "Obsługa i eksploatacja instalacji elektrycznych i elektroenergetycznych do napięcia 15 KV". Szkolenie odbywało się w dniach od 17 do 28 maja 2010 r. Wraz z rozpoczęciem szkolenia skarżący został poinformowany o obowiązkach osoby uczestniczącej w szkoleniu, m.in. o każdorazowym usprawiedliwieniu nieobecności na zajęciach szkoleniowych w terminie 2 dni od daty jej wystąpienia oraz obowiązku zwrotu kosztów szkolenia w przypadku nie ukończenia go z własnej winy, chyba, że powodem nie ukończenia szkolenia będzie podjęcie pracy.
Decyzją z dnia [...] 2010 r. Starosta przyznał J. M. stypendium w związku z rozpoczęciem szkolenia w wysokości 120% zasiłku dla osoby bezrobotnej.
Pismem z daty 28 maja 2010 r. Izba Rzemiosła i Przedsiębiorczości poinformowała Powiatowy Urząd Pracy, że J. M. był nieobecny w dniach od 24 do 27 maja 2010 r. na szkoleniu i z powodu niedostatecznej frekwencji na zajęciach nie został dopuszczony do egzaminu na uprawnienia SEP.
Na skutek tej informacji Starosta decyzją z dnia [...] 2010 r. znak [...] orzekł o pozbawieniu J. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem 24 maja 2010 r. z powodu przerwania przez niego z własnej winy szkolenia.
Decyzją z dnia [...] 2010 r. znak [...] Starosta orzekł o utracie przez skarżącego prawa do stypendium od dnia 24 maja 2010 r. Następnie decyzją z dnia [...] 2010 r. znak [...] orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego kosztów szkolenia w kwocie 708,30 zł.
W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że J. M. w dniach od 24 do 27 maja 2010 r. nie uczestniczył w zajęciach przewidzianych harmonogramem szkolenia. W ostatni dzień szkolenia tj. 28 maja 2010 r. zgłosił się na egzamin i na liście obecności w dniach nieobecnych sam, bez pozwolenia wykładowcy wpisał na liście obecności "nieobecny usprawiedliwiony – indywidualny tok nauczania", potwierdzając to własnym podpisem. Faktu usprawiedliwienia nieobecności na zajęciach od 24 do 27 maja 2010 r., ani ustalenia indywidualnego trybu nauczania nie potwierdził organizator szkolenia: Izba Rzemiosła i Przedsiębiorczości Polsko Niemieckie Centrum Szkolenia. Z powodu nieobecności na zajęciach oraz zaistniałej sytuacji J. M. nie został dopuszczony do egzaminu. Na podstawie otrzymanej dokumentacji Powiatowy Urząd Pracy uznał, że skarżący przerwał udział w szkoleniu z własnej winy, nie przedstawiając usprawiedliwienia swoich nieobecności na szkoleniu. W związku z powyższym skarżącego obciążono kosztem szkolenia poniesionym przez Powiatowy Urząd Pracy w kwocie 708,30 zł
W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty J. M. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając, że przesłano mu trzy decyzje jednocześnie i w jednej kopercie, co było działaniem niezgodnym z prawem, podobnie jak fakt, że wydanie tych decyzji w imieniu osoby prawnej stwierdziła ta sama osoba fizyczna, we wszystkich decyzjach wskazano taki sam termin do wniesienia odwołania, ten sam organ odwoławczy oraz, że te trzy decyzje dotyczą merytorycznie tej samej sprawy. Treść i uzasadnienie decyzji wywołują wzajemne implikacje, dlatego powinny być badane przez organ odwoławczy łącznie, w ramach jednego postępowania.
Następnie skarżący szczegółowo opisał okoliczności udziału w szkoleniu, dzień po dniu, podnosząc, że nie jest zasadny zarzut przerwania z własnej winy szkolenia. Wyjaśnił, że zrealizował cały zakres szkolenia objęty harmonogramem. Rozszerzył ponadto zakres szkolenia o zagadnienia takie jak " elektryczne urządzenia przeciwwybuchowe i elektryczna sieć trakcyjna," co do których zauważył, że były wątpliwości czy są objęte zakresem szkolenia. Stwierdził ponadto, że przyczyny nieobecności na zajęciach wynikają z relacji interpersonalnych i organizacyjnych szkolenia. Po przedstawieniu prowadzącemu świadectw kwalifikacyjnych został poinformowany, że może pójść, podpisać się na liście i nie przychodzić aż do dnia egzaminu. Zarzucił organowi nieudostępnienie mu treści notatek służbowych sporządzonych w trakcie postępowania.Nadto podniósł, że decyzje o utracie prawa do stypendium i obowiązku zwrotu kosztów szkolenia wynikają z decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej, która jest nieprawomocna, w związku z czym organ naruszył przepisy postępowania
Po rozpoznaniu odwołania J. M. Wojewoda decyzją z dnia [...] 2010r. znak [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] 2010 r. znak orzekającą o obowiązku zwrotu kosztów w kwocie 708,30 zł oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r., Nr 69, poz. 415) i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 200r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji odstąpił od sporządzenia protokołu z czynności postępowania dowodowego, co spowodowało niemożność powołania się przez organ administracji na okoliczności faktyczne stwierdzone w toku tej czynności.
Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta decyzja z dnia [...] 2010 r. Nr [...] orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego kosztów szkolenia w kwocie 708,30 zł.
Na skutek odwołania skarżącego z dnia 14 września 2010 r. Wojewoda decyzja z dnia [...] 2010 r. znak [...] uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] 2010r. znak [...] orzekającą o obowiązku zwrotu kosztów w kwocie 708,30 zł oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Na decyzję Wojewody z dnia [...] 2010r. znak [...] J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Nadto zarzucił, że sentencja decyzji organu odwoławczego jest zgodna z intencją odwołania, tylko w tym miejscu gdzie stwierdza, że zaskarżona decyzja wydawana jest w związku z decyzją o utracie statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, gdyż decyzja o utracie statusu osoby bezrobotnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zaniechano bowiem szeregu istotnych czynności postępowania wyjaśniającego dlatego nie mogła stanowić podstawy prawnej decyzji o obowiązku zwrotu kosztów szkolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1086/10 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę organ przeoczył zawarty w odwołaniu wniosek o wyłączenie organu. Rozpatrzenie i rozstrzygnięcie odwodnia oraz ocena decyzji organu pierwszej instancji bez rozstrzygnięcia o wniosku o wyłączenie tego organu od prowadzenia sprawy było przedwczesne i niedopuszczalne. O ile bowiem organ ten podlegałby wyłączeniu, organ odwoławczy byłby zobowiązany ocenić decyzję w pierwszej kolejności jako wydana przez organ podlegający wyłączeniu, zatem uchybienie przepisom postępowania w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wyniki postępowania.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda decyzją z dnia 19 października 2011 r. znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzje Starosty z dnia [...] 2010 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał treść art. 41 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazał, że skarżącemu uniemożliwiono zapoznanie się z treścią notatek służbowych sporządzonych przez pracowników Urzędu. Nadto stwierdził, że brak jest dowodów świadczących o tym, że przed wydaniem decyzji stronie umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonymi aktami, a decyzje winny być wydane w takim odstępie czasu, aby umożliwić stronie zapoznanie się z wydaną wcześniej decyzją i ustosunkowanie się do jej treści.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. M. domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podtrzymał w całości swoje uprzednie stanowisko zaprezentowane w odwołaniu oraz w skardze z dnia 7 września 2010 r., gdyż w ocenie skarżącego decyzje wydane przez organ odwoławczy zmieniły się jedynie "znakiem sprawy i datą wydania", zaś merytorycznie dotyczą tego samego zagadnienia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia prawa, procesowego i materialnego, w rozpoznawanej sprawie.
Przede wszystkim podkreślić należy, że J. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję kasacyjną organu odwoławczego, gdyż Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję Starosty orzekającą o obowiązku zwrotu kosztów szkolenia w kwocie 708,30 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy postępowania gwarantują stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu, czego organ I instancji stronie nie zapewnił, nie umożliwiając jej wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez co naruszony został art. 10 § 1 k.p.a. Nadto w trakcie postępowania uniemożliwiono stronie zapoznanie się z treścią notatek służbowych.
Orzeczenie to w pełni zasługuje na aprobatę Sądu. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tak sformułowanej zasady, dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a. Określona okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (p. teza druga wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441).
W przedmiotowej sprawie organ II instancji dostrzegł uchybienia organu I instancji i dlatego prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, nakazując organowi ponownie przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Odnosząc się z kolei do zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, podkreślić należy, że zastosowanie sankcji nieważności decyzji oparte jest na kwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa. Jakkolwiek możliwe jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie ostatecznej, o ile strona wyraźnie wskaże na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1992r., sygn. akt III SA 946/91; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 1998r., sygn. akt I SA/Ka 216/97), to w przypadku zbiegu odwołania oraz żądania stwierdzenia nieważności prymat należy przyznać pierwszemu z wymienionych trybów weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, z uwagi na szerszy zakres uprawnień organu odwoławczego, który może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości.
Brak rozpatrzenia wniesionego odwołania w trybie odwoławczym i zastąpienie go trybem nadzoru stanowi rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza art. 138 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1984r., sygn. akt II SA 225/84 GP 1984, nr 24, s. 8).
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Wojewody jest prawidłowa. Organ zgodnie z obowiązującymi przepisami, wszechstronnie zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i dokonał prawidłowej oceny tego materiału.
Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.