Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 193, art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2016.575), art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2016.930), uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r., w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. Woj. z 2012 r., poz. 1568) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257), po rozpoznaniu odwołania M. B., (dalej: skarżąca) od decyzji z dnia [...] 2017 r., nr [...] wydanej z upoważnienia Starosty przez Kierownika Działu Wspierania Rodziny i Systemu Pieczy Zastępczej w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie o odstąpieniu w części w 90 % od ustalenia opłaty skarżącej za pobyt dzieci: P., D. i A. G. w rodzinnej pieczy zastępczej, za okres od dnia 29 listopada 2016 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Decyzją z dnia 16 marca 2017 r., organ I instancji odstąpił w 90 % od ustalenia opłaty skarżącej za pobyt jej dzieci: P., D. i A. w rodzinnej pieczy zastępczej, za okres od dnia 29 listopada 2016 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżąca jest matką trójki dzieci, którzy przebywają w rodzinnej pieczy zastępczej. W toku postępowania administracyjnego stwierdzono, że skarżąca spełnia warunki uzasadniające ustalenie w części opłaty za pobyt dziecka w ww. placówce. Wskazano również, iż osoba prowadząca rodzinny dom dziecka, w którym przebywają dzieci skarżącej otrzymuje miesięczne świadczenia na utrzymanie dzieci w kwocie 3 000,00 zł, zatem wysokość opłaty wynosząca 100% wysokości otrzymywanych przez rodzinny dom dziecka świadczeń wynosiłaby 3 000,00 zł. Organ uznał jednak, że skarżąca bez zastosowania ulgi nie byłaby w stanie ponieść miesięcznych kosztów utrzymania dzieci w rodzinnym domu dziecka w całości i dlatego uznał, że opłata w wysokości 10 % otrzymywanych przez rodzinny dom dziecka świadczeń, tj. w wysokości 300,00 zł miesięcznie, przy dochodzie skarżącej w wysokości 1 800,00 zł, jest możliwa do uiszczenia i nie zagraża egzystencji skarżącej. Dlatego organ orzekł o odstąpieniu w 90% od ustalenia opłaty skarżącej za pobyt jej dzieci: P., D. i A. G. w rodzinnej pieczy zastępczej, za okres od dnia 29 listopada 2016 r.
W odwołaniu od decyzji skarżąca domagała się "odstąpienia od decyzji" wskazując, iż ponosi znaczne wydatki związane ze swoim utrzymaniem i oraz spłatą długów. Nadto podniosła, że z uwagi na swoją trudną sytuację mieszkaniową i toczącą się sprawę eksmisyjną, będzie zmuszona wkrótce wynająć mieszkanie, co spowoduje jeszcze większe obciążenie finansowe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 września 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 193 ust. 1 pkt. 2, art. 194 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a także uchwałę Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r., nr [...] określa szczegółowe warunki umorzenia z urzędu lub na wniosek w całości lub w części, łącznie z odsetkami (§ 5 i 6), odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty (§ 7) lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej (§ 4). Zgodnie z § 8 ww. uchwały rozstrzygnięcie w tym zakresie następuje w formie decyzji administracyjnej.
Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca w dniu 7 marca 2017 r. złożyła wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. Z ustaleń organu wynika, że skarżąca gospodaruje samotnie, pracuje i zarabia 1800,00 zł miesięcznie. Uwzględniając trudną sytuacje finansową skarżącej organ ustalił odpłatność za pobyt dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej na poziomie jedynie 10 % należnej opłaty. Ponieważ stanowisko organu I instancji zostało obszernie uzasadnione organ odwoławczy wskazał, że decyzja ta nie może zostać uznana za dowolną.
Nadto organ podkreślił, że decyzja w przedmiotowej sprawie ma charakter uznaniowy. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ I instancji, ustalił że sytuacja finansowa skarżącej jest trudnią i wymaga zastosowania ulgi, jednak podkreślił, że odstąpienie od ustalenia opłaty powinno być stosowane jedynie w uzasadnionych przypadkach. Zasadą jest bowiem, że to na rodzicach spoczywa obowiązek opieki i wychowania dzieci. Skoro rodzice ciążącego na nich obowiązku nie wypełniają, względnie realizują go w sposób nieprawidłowy i dzieci trafiają do pieczy zastępczej, spoczywa na nich obowiązek zwrotu ponoszonych z tego tytułu wydatków.
W konsekwencji ponoszenie przez rodziców odpłatności za pobyt w pieczy zastępczej traktowane musi być jako coś oczywistego i naturalnego. Partycypacja w kosztach utrzymania dzieci powinna być odpowiednia do możliwości rodziców i nawet gdy jest na niskim poziomie, rodzice winni mieć świadomość, że ciążą na nich te obowiązki i nikt ich z nich nie zwolnił." (tak: S. Nitecki, Komentarz do art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, LEX 2016). Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonując oceny tych ustaleń w kontekście przesłanek wynikających uchwały Rady Powiatu miał podstawy przyjąć, że sytuacja dochodowa i życiowa skarżącej jest trudna, jednak nie na tyle wyjątkowa, aby uzasadniała zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązań, poprzez odstąpienie w całości od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zasadą jest egzekwowanie należności, natomiast odstępowanie czy umarzanie należności - jako stanowiące przerzucenie obowiązków utrzymania dzieci na wszystkich podatników - wymaga wystąpienia szczególnych okoliczności.
Wobec tego trudna sytuacja sama w sobie nie jest w orzecznictwie uznawana za przesłankę umożliwiającą zastosowanie wnioskowanej ulgi w żądanym zakresie. Kolegium podkreśliło także, że odstępowanie od ustalenia opłaty w całości stanowi wyjątek od zasady obowiązku jej ponoszenia i powinno mieć zastosowanie o ile sytuacja zobowiązanego w sposób trwały i nie rokujący na przyszłość nie pozwala na wywiązanie się z niego i to z przyczyn obiektywnych (niezależnych od strony) zwłaszcza, że skarżącej spoczywa ustawowy obowiązek ponoszenia kosztów pobytu jej dzieci w pieczy zastępczej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; to jest art. 136 K.p.a. w zw. z art. 7 i 77 par. 1 K.p.a. wskutek nieuzupełnienia materiału dowodowego w sprawie o ocenę sytuacji skarżącej aktualnej na dzień rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, w szczególności nieuzupełnienia tego materiału o:
- a) zaktualizowany formularz oceny sytuacji skarżącej,
- b) dowód płacenia przez skarżącą alimentów alimentów na rzecz swoich dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej,
- c) dowód dobrowolnego wykonywania zobowiązań alimentacyjnych przez skarżącą.
Skarżąca dołączyła do skargi pokwitowanie zapłaty zobowiązań alimentacyjnych oraz kserokopię wyroku Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. [...], zasądzającego od niej na rzecz jej dzieci alimenty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369, dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że jest ona zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2016.575). Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Za ponoszenie opłaty rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2).
Jednocześnie zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustala, w drodze decyzji starosta (...). W myśl art. 194 ust. 2 rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust.
1. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając powyższą uchwałę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia tej opłaty.
Wydając zaskarżoną decyzję organy powołały się na przepisy uchwały Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r., nr [...], która określa szczegółowe warunki umorzenia z urzędu lub na wniosek w całości lub w części, łącznie z odsetkami (§ 5 i 6), odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty (§ 7) lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej (§ 4). Zgodnie z § 8 ww. uchwały rozstrzygnięcie w tym zakresie następuje w formie decyzji administracyjnej.
Słusznie organy wskazały, że decyzja w przedmiocie odstąpienia w części od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej ma charakter uznaniowy. Podkreślić jednak należy, że nie oznacza to jednak dowolności organu w uwzględnianiu, bądź nieuwzględnianiu konkretnych okoliczności, w jakich pozostaje wnioskodawca. Wręcz przeciwnie, wobec takiego charakteru przedmiotowej decyzji, gdzie rozstrzygnięcie końcowe zależy od uznania organu, a nie jest wynikiem związania ściśle wytyczonymi ramami ustawowymi, organy obu instancji powinny dołożyć tym większej staranności w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz następnie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
W konsekwencji organy winny przed wydaniem przedmiotowej decyzji najpierw właściwie ustalić stan faktyczny, w szczególności prawidłowo ustalić możliwości finansowy skarżącej mając na względzie jej aktualną sytuację materialną.
Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w przedmiotowej sprawie nie znało aktualnej sytuacji materialnej skarżącej. Stało się tak między innymi dlatego, że Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, w kilkanaście dni po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, działając imieniem małoletnich dzieci skarżącej, wystąpił przeciwko skarżącej do sądu rodzinnego o alimenty w kwocie po 200 zł miesięcznie na każde dziecko. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy zasądził od skarżącej na rzecz każdego z jej dzieci alimenty w kwocie po 50 zł miesięcznie, łącznie 150 zł. Z dołączonego do akt sprawy uzasadnienia Sądu wynika, że skarżąca zarabia średnio 1629 zł miesięcznie, a jej wydatki wynoszą 955 zł miesięcznie, przy czym w okresie zimowym dodatkowo musi przeznaczać 300 zł miesięcznie na zakup opału. Z tych powodów, skarżąca uznała powództwo tylko do wysokości po 50 zł na każde dziecko.
Niewątpliwie powyższy wyrok ma bardzo istotny wpływ na wysokość stałych wydatków skarżącej i z pewnością nie był znany organowi odwoławczemu w chwili wydawania przez ten organ orzeczenia w dniu 5 września 2017 r. Zresztą podkreślić również należy, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów odwołania, w szczególności do wydatków ponoszonych przez skarżącą (w kwocie ok. 1 000 zł miesięcznie, przy jej dochodach ustalonych przez organ w kwocie 1 800 zł miesięcznie).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało co prawda, że to na rodzicach spoczywa obowiązek opieki i wychowania dzieci. Skoro rodzice nie spełniają tego obowiązku, to muszą ponosić opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej i chociaż w ten sposób partycypować w kosztach utrzymania swoich dzieci nawet jeśli te koszty zostaną ustalone na bardzo niskim poziomie. Także wskazało, że w stosunku do skarżącej nie zachodzą żadne wyjątkowe okoliczności, które pozwoliłyby w całości zwolnić ją od ponoszenia opłat za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, jednak sam obowiązek ponoszenia przez rodziców kosztów wychowania swoich dzieci nie zwalnia organu od odniesienia się przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym do wszystkich istotnych okoliczności podnoszonych przez skarżącą, a do takich niewątpliwie należą wydatki i dochody skarżącej.
Powyższe naruszenia spowodowały, że zaskarżona decyzja, nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ uwzględni powyżej przedstawione wywody Sądu i usunie popełnione naruszenia. W szczególności organ powinien ustalić rzeczywistą sytuację majątkową skarżącej, głównie poprzez ustalenie wysokości jej dochodów oraz wydatków.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.