Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając m.in. na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2011.887) decyzjami z dnia 8 października 2013 r. o numerach: 1/ [...], 2/ [...] oraz 3/ [...] - utrzymało w mocy decyzje Starosty z dnia [...] 2013 r. o numerach odpowiednio: 1/ [...], 2/ [...] oraz 3/ [...] nr [...] ustalające skarżącemu A. K. opłaty za pobyt jego dzieci tj. A. K., A. K. i P. K., w rodzinnej pieczy zastępczej w wysokości 100,00 zł miesięcznie za każde z dzieci, począwszy od dnia 1 lipca 2013r.
Opłatę za okres od dnia 1 lipca 2013r. do dnia 30 września 2013r. w łącznej wysokości 300,00 zł za każde dziecko organ wezwał do uiszczenia w terminie 21 dni od dnia otrzymania przedmiotowych decyzji.
Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy:
postanowieniem Sądu Rodzinnego III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt [...] troje małoletnich dzieci skarżącego zostało umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej.
W celu ustalenia opłaty za pobyt ww. dzieci skarżącego w pieczy zastępczej organ zlecił Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej przeprowadzenie wywiadu środowiskowego dotyczącego sytuacji bytowej, materialnej i rodzinnej skarżącego. W wyniku tych czynności ustalono, że skarżący mieszka z żoną i pasierbem, w mieszkaniu służbowym żony, majątku nie posiada, a z dniem 20 marca 2012r. skarżący wyłączył obowiązujący w jego małżeństwie ustrój wspólności ustawowej i wprowadził ustrój rozdzielności majątkowej.
Z pisma skarżącego z dnia 29 lipca 2013r. wynika, że jest on zatrudniony w. PHU "A", a jego dochód wynosi 1.180,00 zł netto.
Organ przyjął za udowodnione powyższe ustalenia i stwierdził, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekracza 100% kryterium dochodowe wynikającego z ustawy o pomocy społecznej tj. 542,00 zł, w związku z czym nie jest możliwe całkowite odstąpienie od obciążenia skarżącego opłatą za pobyt dzieci w pieczy zastępczej.
Organ wyjaśnił, że kwestie stosowania ulg w opłatach za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są uregulowane w Uchwale Nr [...] Rady Powiatu z dnia 24 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka, w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej i interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 20 grudnia 2012r., poz.7564.
§ 3a ww. uchwały stanowi, że w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego możliwe jest częściowe odstąpienie od obciążenia opłatą za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej. Dochód skarżącego mieści się w przedziale 542,00 zł – 1.355,00 zł. wobec tego, w ocenie organu, możliwe było częściowe odstąpienie od obciążenia opłatą za pobyt dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej w wymiarze zmniejszonym o 90 %. Wysokość należnej opłaty za każde z trojga dzieci skarżącego organ ustalił na kwotę 100,00 zł. miesięcznie począwszy od dnia 1 lipca 2013r.
W odwołaniu od powyższych decyzji skarżący podniósł, że zarabia miesięcznie 1.198,00 zł, a nie jakby to wynikało z trzech otrzymanych decyzji – 3 x 1.198,00 zł. W ocenie skarżącego ograniczył on swoje wydatki do minimum i nie ma możliwości dalszego ich ograniczania; z posiadach dochodów nie jest w stanie uiszczać miesięcznie po 300,00 zł od października 2013r. za pobyt swoich dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej, a tym bardziej kwoty 900,00 zł z tytułu opłat naliczonych za lipiec, sierpień i wrzesień 2013r.
Skarżący wyjaśnił, że od kilku miesięcy pracuje na podstawie umowy zawartej do dnia 31 grudnia 2013r., a wcześniej był osobą bezrobotną. Skarżący, jak oświadczył, nie posiada żadnych dóbr materialnych, czy oszczędności, które mógłby przeznaczyć na zaległe i bieżące opłaty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcza utrzymując w mocy zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji podniosło, że w myśl art. 193 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Przytoczony przepis nakłada na rodziców dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej obowiązek ponoszenia miesięcznych opłat (kosztów) za jego pobyt w pieczy zastępczej.
Dzieci skarżącego tj. A., A. i P. zostały umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rodzinnego III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt [...].
Organ pierwszej instancji ustalając opłatę za pobyt dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej uwzględnił sytuację finansową skarżącego oraz treść § 3a uchwały Rady Powiatu z dnia 24 lutego 2012 r. nr [...] pomniejszając należną kwotę opłaty w wysokości 1.000,00 zł za każde dziecko o 90% i ustalając wysokość tych opłat na kwotę 100,00 zł. za każde z trojga dzieci.
Zdaniem organu odwoławczego, sytuacja finansowa skarżącego nie pozwalała na zastosowania § 3 ust. 2 pkt.2 ww. uchwały, zgodnie z którym całkowite odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka może nastąpić, gdy: dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie, osób zobowiązanych do ponoszenia opłat wynosi nie więcej niż 250 % kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, a osoby te wychowują inne dzieci pod ich opieką, lub ponoszą odpłatność za pobyt innych członków rodziny w jednostkach społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie, rehabilitację, w zastępczej.
Dochód skarżącego wynosi 1.198,18 zł. miesięcznie, a kwota ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej tj. kwotę 456,00 zł. Ponadto dochód skarżącego przekracza 250% ww. kryterium, w związku z czym nie może on skorzystać również ze zwolnienia na podstawie § 3 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały.
Na powyższe decyzje wpłynęły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w których skarżący podniósł, że zarabia 1.198,00 zł. miesięcznie, pozostaje w leczeniu i ma ustalony II stopień niepełnosprawności. Język prawniczy jest dla niego niezrozumiały i jego zdaniem warunki odstąpienia od płatności dotyczą przypadku, gdy chodzi o opłatę za jedno dziecko umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej. W sytuacji skarżącego, gdy troje jego dzieci zostało umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej, nie jest on w stanie uiścić naliczonych opłat, a tym bardziej opłat zaległych w kwocie 900,00 zł.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w przedmiotowych sprawach.
Na rozprawie w dniu 27 marca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270), połączył trzy sprawy o sygnaturach akt: III SA/Kr 1464/13, III SA/Kr 1465/13 i III SA/Kr 1466/13 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod jedną sygnaturą III SA/Kr 1464/13.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Na podstawie art.134 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, stwierdza, że skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że dzieci skarżącego tj. A., A. i P. zostały umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rodzinnego III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt [...].
Zgodnie z art.193 ust.1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2013.135), za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w określonej wysokości. Redakcja wskazanego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszą jego rodzice.
Art.193 ust.2 ww. ustawy stanowi, że za ponoszenie tej opłaty, rodzice odpowiadają solidarnie.
Obowiązek ponoszenia opłaty, o której wyżej mowa, spoczywa również na rodzicach, którzy zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona (art.193 ust.6 ustawy).
Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców dziecka. Współudział rodziców w takim postępowaniu jest oparty na tzw. współuczestnictwie materialnym. Wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców, a rozstrzygnięcie także winno być skierowane do obojga rodziców. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, o której mowa w art.192 ww. ustawy wymaga, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, było przeprowadzone z udziałem wszystkich osób, których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że akta administracyjne nie zawierają żadnej informacji o matce dzieci tj. A., A. i P. K. co oznacza, że zaskarżone decyzje uchylają się spod kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie prawidłowego ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dzieci skarżącego w rodzinnej pieczy zastępczej.
Okoliczność ta nie była przedmiotem zarzutu złożonych skarg, niemniej jednak Sąd z urzędu uwzględnia wszelkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mają lub mogą mieć wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego uchybienia należy stwierdzić, że art.193 ust.1 ww. ustawy, stanowi materialnoprawną podstawę wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, natomiast art.194 ust.3 tej ustawy dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art.193 ust.1 ustawy – na podstawie decyzji starosty działającego na wniosek lub z urzędu. Szczegółowe warunki stosowania powyższych ulg określa rada powiatu w drodze uchwały (art.194 ust.2 ustawy).
Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, zaskarżone decyzje naruszają przepisy art.193 i art.194 ustawy. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej - art.194 ust.1 tej ustawy, natomiast decyzja odstępującą od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową – art.194 ust.3 ustawy. Obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył.
W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia wydał w obu kwestiach w jednej decyzji administracyjnej w odniesieniu do każdego z dzieci skarżącego. Orzekając w jednej decyzji o obu kwestiach, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia konieczne było uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, a dopiero następnie wydanie rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości opłaty, o ile wydanie takiej decyzji w ogóle byłoby konieczne.
Kolejnym uchybieniem organów orzekających był brak informacji na temat sposobu ustalenia wysokości opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. Organ ograniczył się do podania podstawy prawnej określającej wysokość miesięcznej opłaty tj. art.193 ust.1 pkt.1 ww. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym miesięczna opłata ustalana jest w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art.80 ust.1 i art.81 – w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wskazują jednak sposobu ustalenia tych opłat i brak w nich jest informacji umożliwiających precyzyjne ich obliczenie, na które wskazuje art.80 ww. ustawy. Brak tych informacji uniemożliwia Sądowi weryfikację prawidłowego ustalenia wysokości tych opłat.
Za wadliwe należy uznać również rozstrzygnięcia organów w zakresie dotyczącym okresu, za jaki opłaty za pobyt dzieci skarżącego w pieczy zastępczej zostały ustalone. Decyzje zostały wydane w dniu [...] 2013r, skarżącemu zostały natomiast doręczone w dniu 2 września 2013r., a opłaty w nich ustalono od dnia 1 lipca 2013r.
W związku z powyższym należy zauważyć, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powstaje z mocy decyzji administracyjnej. Zgodnie z art.194 ust.1, opłatę ustala się w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Konkretyzacja wysokości tej opłaty i określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w decyzji jako akcie kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia tj. ex nunc. Z analizy przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika, by ustawodawca upoważnił organy do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu.
W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły obowiązek ponoszenia opłaty przez skarżącego z datą wsteczną, co narusza zasady wynikające z charakteru tych decyzji. Konstytutywny charakter decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wyklucza możliwość nakładania obowiązku ponoszenia opłaty z datą wsteczną; tego rodzaju decyzje wywołują skutki prawne tylko na przyszłość.
Reasumując należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie były uprawnione do nałożenia na skarżącego obowiązku ponoszenia opłat sprzed daty wydania i doręczenia decyzji ustalających ich wysokość.
Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji należy również dostrzec, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniach swych decyzji stwierdził, iż kryterium dochodowe wynikające z ustawy o pomocy społecznej wynosi 542,00 zł, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przedmiotowe kryterium wynosi 456,00 zł.
Powyższe kryteria wynikają z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2012.823), jednak kwota 542,00 zł to kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, a kwota 456,00 zł to kryterium dla osoby w rodzinie. Skoro organy obu instancji zastosowały różne kryteria, to oznacza, że organ pierwszej instancji przyjął ustalenie, iż skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz pasierbem, natomiast organ odwoławczy – że skarżący gospodaruje sam. Rozbieżności w zakresie ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy orzekające świadczą o tym, że stan ten nie został dość wnikliwie wyjaśniony, a materiał dowodowy został potraktowany wybiórczo.
Zastosowanie jednego, lub drugiego kryterium dochodowego ma istotny wpływ na wynika sprawy. Przy przyjęciu, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i pasierbem, wówczas kryterium dochodowe wynosi 456,00 zł. Odstąpienie całkowite od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie byłoby możliwe w oparciu o § 3 ust.2 pkt. 2 ww. uchwały Rady Powiatu Nr [...] z dnia 24 lutego 2012r, bowiem dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekracza 250% kryterium dochodowego tj. kwotę 1.140,00 zł.
Odstąpienie całkowite od ustalenia powyższej opłaty byłoby natomiast możliwe przy przyjęciu, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, gdzie w takim przypadku kryterium dochodowe wynosi 542,00 zł. 250% tego kryterium daje kwotę 1.355,00 zł, a skarżący - jak ustaliły organy – zarabia 1.198,00 zł.
Niezależnie od powyższego organy ustalając opłatę za pobyt trojga dzieci w zastępczej pieczy rodzinnej nie rozważyły możliwości całkowitego odstąpienia od ustalenia tych opłat w oparciu o § 3 ust.3 pkt.2 tej uchwały. Przepis ten stanowi, że można odstąpić całkowicie od obowiązku ponoszenia opłaty przez osoby zobowiązane, u których w rodzinie występuje orzeczona niepełnosprawność. Jak wynika z akta administracyjnych, skarżący posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, a ta okoliczność mogła mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponadto organy nie odniosły się do zarzutu skarżącego, że organy te opłaty za pobyt każdego z trojga dzieci w pieczy zastępczej potraktowały oddzielnie i niezależnie od siebie, w sytuacji, gdy każda opłata za kolejne dziecko miała istotny wpływ na sytuację finansową skarżącego.
Uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia więc wymogów określonych w art.107 § 3 Kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Organy orzekające nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, materiał ten nie został zebrany wyczerpująco i nie załatwiły sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego.
Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U2012.270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
W związku z powyższym organy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku.
Uznając, że zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a i c ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.