Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/499/2022 działając na podstawie art. 17, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 111, dalej jako: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania P. F. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy G. z dnia 4 marca 2022 roku znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. F. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 14 lipca 2021 r. skarżący wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji z dnia 7 lutego 2020 r. nr [...] wydanym przez KRUS Oddział w K. Po rozpoznaniu ww. wniosku organ I instancji decyzją z dnia 16 września 2021 r., nr [...], orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. F. W wyniku odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 22 listopada 2021r., nr SKO.ŚR/4111/1454/2021 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy G., decyzją nr [...] z dnia 4 marca 2022 r. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia.
Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził, że nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od 4 grudnia 2019 r. czyli po 79 roku życia. Ponadto zdaniem organu I instancji nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1 b i art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. W ocenie organu nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego a opieką nad chorym ojcem. Jak wynika z akt sprawy zakres czynności wykonywanych przy ojcu przez skarżącego, zajmują 4 godziny dziennie. W związku z powyższym zakres wykonywanych czynności nie wyklucza podjęcia pracy chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniósł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r., sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności tej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1
Konstytucji RP;
naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy przez skarżącego nie wypełnia przesłanki z tego przepisu;
błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. poprzez pominięcie celów ustawy i przyjęcie, że pobieranie renty z ZUS z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Pismem z dnia 13 maja 2022 r. Kolegium wezwało skarżącego do wyjaśnienia, czy pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i w jakim okresie przysługuje to świadczenie.
W odpowiedzi skarżący wskazał, że nie pobiera renty chorobowej z tytułu częściowej niezdolności do pracy, która była przyznana do 28 lutego 2022 r. W lutym 2022 r. skarżący złożył wniosek o ponowne przyznanie renty chorobowej, lecz nie otrzymał jeszcze decyzji, zobowiązał się do przesłania dokumentów gdy okoliczność ta ulegnie zmianie. Przedłożył pismo ZUS z dnia 2 czerwca 2022 r. stwierdzające, że skarżący pobiera rentę, prawo do świadczenia przysługuje mu od 1 stycznia 2015 r. i złożył wniosek o przedłużenie tej renty w dniu 28 marca 2022 r., aktualnie trwa postępowanie w tej sprawie.
Opisaną we wstępie decyzją SKO w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
W swoich rozważaniach Kolegium, zwróciło uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 który stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. Ib u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej. Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji.
W związku z powyższym uwzględnianie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z treścią art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne. Tym samym powołana w zaskarżonej decyzji przeszkoda w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związana z ustaleniem, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności ojca skarżącego, nie mogła skutkować odmową przyznania Odwołującemu wnioskowanego świadczenia.
Podobnie, przeszkodą do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego nie może być negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt la u.ś.r., tj. okoliczność, że skarżący pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z wypisu z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 7 maja 2001 r. o uznaniu skarżącego za częściowo niezdolnego do pracy do 12.2001 r. ze stwierdzeniem, że niezdolność ta powstała od 02.2000 r., pozostaje w związku ze służbą wojskową i jest spowodowana stanem narządu ruchu. Z kolei z zaświadczenia ZUS z dnia 22.02.2022 r. wynika, że skarżący pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w związku ze służbą wojskową w okresie od 01.03.2001 r. do 28.02.2022 r. Skarżący oświadczył też w piśmie z dnia 03.05.2022 r., że nie pobiera renty chorobowej z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ponieważ renta przyznana była do 28.02.2022 r., a złożony przez niego wniosek o ponowne przyznanie renty nie został jeszcze rozpatrzony.
Na dowód tych twierdzeń przedłożył zaświadczenie ZUS z dnia 02.06.2022 r. o toczącym się postępowaniu o ustalenie uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy. Z powyższego wynika więc, że obecnie skarżący nie jest uprawniony do pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Nawet jednak, gdyby posiadał prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to nie można by uznać tego za przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny bowiem w wyroku z dnia 26.06.2019 r., SK 2/17 stwierdził, że w zakresie, w jakim stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przepis jest niezgodny z art. 71 ust. l zdanie drugie w związku z art. 32 ust. l Konstytucji RP. Jednocześnie Trybunał orzekł, iż ww. przepis we wskazanym zakresie, traci moc obowiązującą po upływie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Niezależnie od powyższego, SKO w Krakowie stwierdziło, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że skarżący nie wykazał, że zrezygnował z zatrudnienia lub nie podejmował zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
Jak słusznie wskazał organ I instancji, z ww. orzeczeń ZUS wynika, że skarżący jest niezdolny do pracy już od lutego 2000 r. i z tego powodu od 1 marca 2000 r. pobierał świadczenie rentowe. Z kolei z oświadczeń skarżącego ujętych w notatce służbowej z dnia 24 stycznia 2022 r. oraz podczas wywiadu środowiskowego z dnia 24 stycznia 2022 r. jednoznacznie wynika, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy w wyniku wypadku w wojsku. Z powodu niedowładu lewej ręki skarżący nie podejmuje pracy (z zawodu jest stolarzem). Odwołujący wskazał, że zgodnie z orzeczeniem nie może podejmować pracy, nigdy nie pracował. Zdaniem Kolegium już tylko ww. oświadczenia są wystarczające dla uznania, że skarżący zrezygnował z pracy i nie podejmuje pracy z uwagi na własny stan zdrowia, a nie w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
Kolegium podkreśliło, że skarżący był już częściowo niezdolny do pracy od wielu lat i jak sam oświadczył nie podejmował też żadnej pracy ani aktywności zawodowej. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub go nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym ojcem.
Nadto z dokonanych w toku postępowania ustaleń (w ramach wywiadu środowiskowego, pozyskanych dokumentów i oświadczeń) nie wynika, by rozmiar i zakres opieki sprawowanej nad ojcem wymuszał na skarżącym niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ojciec skarżącego nie jest osobą obłożnie chorą i stale leżącą, sam przemieszcza się po domu. Wprawdzie ma problemy z poruszaniem się z uwagi na problemy okulistyczne (słabo widzi, ma jaskrę i zaćmę), choruje na cukrzycę i ma zawroty głowy, to jednak z wywiadów środowiskowych wynika, samodzielnie spożywa przygotowane posiłki i leki, jest samodzielna w zakresie załatwiania potrzeb fizjologicznych. Czynności opiekuńcze związane z osobą niepełnosprawną wykonywane przez skarżącego regularnie to: pomoc przy myciu i kąpieli oraz ubieraniu, przygotowanie i podawanie leków, przygotowanie i podawanie posiłków, sprzątanie pokoju, pranie, prasowanie, uczestniczenie w wizytach lekarskich, robienie zakupów.
W ocenie Kolegium, na podstawie dokonanych ustaleń należało przyjąć, że rozmiar obowiązków skarżącego związanych z opieką nad ojcem nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. Takie czynności, jak: przygotowywanie posiłków, dawkowanie leków, pomoc przy kąpieli, czy także umawianie i towarzyszenie ojcu podczas wizyt lekarskich - nie mogą być uznane za czynności wymagające pełnej dyspozycyjności Strony. Czynności te mogą być wykonane z pewnym wyprzedzeniem czasowym lub też stanowią zasadniczo czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego, co tym bardziej w sytuacji wspólnego zamieszkiwania skarżącego i jego dzieci z ojcem nie może usprawiedliwiać jego w powstrzymywaniu się (niepodejmowaniu czy rezygnacji) z wykonywania przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i wiązania braku aktywności zawodowej z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem.
Podkreślenia wymaga, że z akt sprawy nie wynika, by ojciec skarżącego wymagał ciągłej (całodziennej) obecności czy też nadzoru z jego strony. W związku z tym czynności odnoszące się do opieki nad ojcem wykonywane przez skarżącego nie zajmują stale jego czasu; są realizowane w pewnych odstępach czasowych, jak np. czynności higieniczne, przygotowywanie i podawanie posiłków i leków, i nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu skarżącego, a przede wszystkim mogą być zorganizowane w sposób umożliwiający podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym zakresie czasu pracy - aczkolwiek to z kolei nie jest możliwe ze względu na stan zdrowia skarżącego.
Kolegium podkreśliło również, że skarżący samotnie wychowuje 4 dzieci, przy czym syn H. urodzony 05.11.2001 r. jest już pełnoletni, a troje dzieci jest małoletnich: K. A. i A.1. W świetle zasad doświadczenia życiowego niezwykle trudne jest w takiej sytuacji pogodzenie czynności opiekuńczych nad małymi dziećmi z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną. Tego typu sytuacja faktyczna wskazuje z jednej strony na to, że w rzeczywistości skarżący nie może poświęcać całego swojego czasu na opiekę nad ojcem (która to opieka w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. ma być opieką stałą lub długotrwałą), z drugiej zaś, że ewentualne niepodejmowanie zatrudnienia jest podyktowane nie koniecznością opieki nad ojcem (jako okoliczność wyłączna), lecz także opieką nad małoletnimi dziećmi.
Poza tym nie wiadomo, czy inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, tj. K. F., E. K. i A. U. nie mogą sprawować opieki bądź realizować obowiązku alimentacyjnego wobec ojca. Organ I instancji nie poczynił bowiem w tym zakresie żadnych ustaleń, zaś tut. Kolegium podjęło taką informując skarżącego na podstawie art. 79 a k.p.a. o konieczności wykazania, że inne dzieci chorego nie mogą realizować wobec niego obowiązku alimentacyjnego, lecz zawiadomienie to pozostało bez odpowiedzi skarżącego.
Na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy G. z dnia 4 marca 2022 roku w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. F., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r.
Świadczenie pielęgnacyjne zostało zaliczone do świadczeń rodzinnych. Jego celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych, gdyż służy pokryciu kosztów opieki zorganizowanej "we własnym zakresie", w tym opieki osób bliskich. Świadczenie to zapewnia środki sprawowanie nad nimi opieki (zob. R. Babińska-Górecka, K. Stopka, Polskie świadczenia rodzinne z punktu widzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, PiZS 2012, nr 4, s. 28-34.). Jego celem jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020.111 ze zm., dalej będzie stosowany skrót u.ś.r.). Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi innym osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Należy zatem podkreślić, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1148/20). Trafnie również wskazuje się, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19).
Na podstawie art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z ust. 1b art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić jednak powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazać należy, że pogląd ten jest prawidłowy. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzega jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyraża stanowisko o konieczności uchylania decyzji bazujących na tej przesłance (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16).
W niniejszej sprawie skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem S. F., który został zaliczony do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji na podstawie lekarza rzeczoznawcy KRUS. W aktach brak jakichkolwiek wypisów, czy informacji ze szpitala, jak również zaświadczeń lekarskich dokumentujących stan zdrowia S. F. Skarżący zamieszkuje ze swoim ojcem, który jest żonaty. Żona legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanym przez lekarza orzecznika ZUS. Natomiast ojciec skarżącego ma jeszcze troje dzieci (K. F., E. K. oraz A. U.) – wszystkie one pracują zawodowo. Co więcej K. F. oraz E. K. mieszkają w tym samy miejscy co ich ojciec.
W wywiadzie środowiskowym ustalono, że S. F. ma problemy z poruszaniem się samodzielnie ponieważ ma kłopoty ze wzrokiem. Bardzo słabo widzi, choruje na cukrzycę, ma zawroty głowy, jaskrę i zaćmę. Skarżący wskazał następujące czynności, które wykonuje przy ojcu: pomaganie w myciu, ubieraniu, przygotowuje posiłki, robi zakupy, sprząta pokój, podaje leki, zawozi do lekarza. Czynności przy tacie zajmują skarżącemu do 4 godzin dziennie. Zdaniem Sądu trafnie Kolegium uznało, że sama konieczność wykonywanie wskazanych wyżej czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc skarżący z uwagi na zakres i rozmiar tychże czynności, jakie wykonuje opiekując się ojcem (będącym osobą samodzielną w znacznym zakresie), nie musi rezygnować z podejmowania zatrudnienia.
Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I nastąpiła z powołaniem się na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jak również z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki przez skarżącego nad ojcem. Z kolei organ II instancji jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał brak związku przyczynowego między sprawowana opieką, a rezygnacją z zatrudnienia.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji jeżeli ściśle określona osoba uprawniona, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej.
Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (Wyrok NSA z 19.05.2021 r., I OSK 226/21, LEX nr 3177435.). Co więcej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na to, że ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyinterpretować, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok NSA z 23.10.2020 r., I OSK 1148/20, LEX nr 3088207.).
W przedmiotowej sprawie skarżący nie spełniła tej przesłanki, gdyż zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym ojcem nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia, a samo świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale z tytułu niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy podkreślić w niniejszej sprawie, że ojciec skarżącego wymaga nieznacznej opieki, która nie uniemożliwiała podjęcia zatrudnienia (pracy w gospodarstwie rolnym) choćby w niepełnym wymiarze czasu. Wszystkie wymienione czynności opiekuńcze przez skarżącego można natomiast świadczyć albo przed pójściem do pracy, albo po powrocie do domu. Są to bowiem wprawdzie czynności codzienne, ale jednak takie, które nie pochłaniają całego dnia, i nie skutkują obowiązkiem notorycznego czuwania nad podopiecznym.
Świadczenie pielęgnacyjne jednak samo w sobie nie ma zastępować wynagrodzenia za pracę w sytuacji, gdy opiekun ma możliwość podjęcia zatrudnienia, a sama sprawowana opieka nie wymaga od niego ciągłego i stałego zaangażowania.
Jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia jest, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. W niniejszej sprawie oprócz skarżącego występują jeszcze trójka jego rodzeństwa. Wszyscy oni są obciążeni w tym samym stopniu wobec S. F. obowiązkiem alimentacyjnym, co skarżący. Ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji więc, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jednak osoba, zwłaszcza że w niniejszej sprawie zakres czynności opiekuńczych nie jest szeroki, a dwójka z nich mieszka w tym samym miejscu co ich ojciec.
Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 § 2 k.r.o. stanowi, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Art. 135 § 1 k.r.o. przewiduje, iż zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Przepisy przewidują również możliwość wyegzekwowania obowiązków alimentacyjnych w drodze sądowej. Trafnie z kolei w uchwale NSA z 14.11.2022 r. (I OPS 2/22, LEX nr 3431610) zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 135 § 2 k.r.o., wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego, w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego.
Wskazuje się przy tym, że sposób wypełniania obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 135 § 2 k.r.o., zależy od woli osoby zobowiązanej. Przepis ten ma charakter przywileju dla zobowiązanego do alimentów, który nie pracuje lub osiąga niewielkie dochody, a chce wypełnić obowiązek alimentacyjny. Nie można jednak wymusić "osobistych starań" osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, w tej formie obowiązek alimentacyjny nie może zostać orzeczony, nie podlega też egzekucji.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby uprawnione w pierwszej kolejności z osobą jej wymagającą, mogą jednak uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej w dalszej kolejności. Przyjmuje się bowiem, że pozbawienie krewnych wyższego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziłoby to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) - por. wyroki NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 2/13; 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16; 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19) i 4 grudnia 2020 r., I OSK 1947/20, CBOSA). Zasada ta może być również stosowana w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych.
Należy jednak podkreślić, że w uchwale NSA z dnia 14.11.2022 r., przyjęto, że jedynie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, realizuje to obiektywne kryterium. Wykładania ta ma związek ze zmianą brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. Ustawodawca zastąpił bowiem 01 stycznia 2013r. (ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 z późn. zm.) przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przesłanką legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał dalej, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
W niniejszej sprawie zarówno skarżący jak i jego rodzeństwo są osobami zobligowanymi do świadczeń alimentacyjnych wobec S. F. w jednakowym stopniu, jak również do ewentualnego otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast w stosunku do żony S. F. istnieje obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca sprawowanie opieki, gdyż ta legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Skoro natomiast dopuszczalna jest interpretacja, że świadczenie pielęgnacyjne można przyznać osobie dalej spokrewnionej przed osobą spokrewnioną w stopniu bliższym, to również w niniejszej sytuacji należy przyjąć, że nie było wykluczone przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednej z osób, które są spokrewnione w tym samym stopniu, o ile obiektywne okoliczności wyłączają możliwość wykonania obowiązku alimentacyjnego przez inne osoby, przy czym tą obiektywną przesłanką jest legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie skarżący nie wykazała istnienia obiektywnych przeszkód w sprawowaniu opieki nad S. F. przez swoje rodzeństwo, mimo że był reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zasada oficjalności postępowania nie zwalnia strony z obowiązku lojalnej współpracy z organami administracji publicznej, co przejawia się między innymi w aktywnym uczestniczeniu w postępowaniu i przedkładaniu w nim z własnej inicjatywy, jak i na żądanie organu dokumentów mających znaczenie prawne. Znajduje to zresztą wyraz w treści art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (Wyrok WSA w Warszawie z 10.09.2021 r., I SAB/Wa 191/21, LEX nr 3294564).
Na zakończenie należy jedynie wskazać, że Sąd nie podziela poglądu Kolegium o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki tylko z tego powodu, że skarżący jest niezdolny do pracy i pobiera świadczenie rentowe. Przede wszystkim z orzeczenia wynika jedynie częściowa niezdolność skarżącego do pracy, który jest stolarzem i z powodu niedowładu ręki nie może wykonywać wyuczonego zawodu. Skarżący zaś może wykonywać inne prace.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, niepodejmowanie wcześniej przez skarżącego zatrudnienia bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc brak aktywności zawodowej, nie może być uznane za rozstrzygające o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką, a niemożnością podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma więc znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej skarżącego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wprowadza żadnych ram czasowych, co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie.
Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2021 r., III SA/Gd 190/21). Skarżący w niniejszej sprawie jest osobą obiektywnie zdolną do pracy, z tym że z powodu niedowładu ręki nie do każdej pracy, co wynika z jego wieku oraz orzeczenia jedynie o częściowej niezdolności do pracy. Należy jednak wskazać, że jego brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r. III SA/Gd 145/21).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 18.05.2021 r. (I OSK 275/21, LEX nr 3279929), iż prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Gdyby bowiem zaakceptować powyższy pogląd przesłanka nie podejmowania zatrudniania wyrażona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. byłaby pozbawiona desygnatów.
Z kolei proces interpretacji nie można doprowadzić do tego, że część normy nie będzie miała żadnego znaczenia prawnego i będzie miała charakter pusty. Co więcej, wymaganie od osoby występującej z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wcześniejszego zatrudnienia i rezygnacji z niego właśnie celem sprawowania opieki, doprowadziłoby do sytuacji, że takie osoby podejmowałyby miesięczne zatrudnienie, tylko po to, aby zaraz wypowiedzieć umowę o pracę z uwagi na niemożność pogodzenia zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki. Stąd w licznych orzeczeniach podkreśla się, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga, by skarżący zrezygnował z pracy zarobkowej, lecz wystarczy, by jej nie podejmuje z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 12.10.2021 r., I OSK 493/21, LEX nr 3336366). Także Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, iż również status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, czy też bez, nie ma jakiegokolwiek wpływu na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej (wyrok NSA z 23.02.2022 r., I OSK 1144/21, LEX nr 3333856).
Tym niemniej wobec niewielkiego zakresu czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego z uwagi na charakter niepełnosprawności jego ojca oraz z uwagi na istnienie innych osób zobligowanych do alimentacji wobec S. F. Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.