Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania J. D. świadczenia wychowawczego na dziecko: J. D. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że aby możliwe było przyznanie wnioskodawcy świadczenia wychowawczego na syna J. D. jako kolejne dziecko należy ustalić, że wraz z żoną M. D. sprawuje on nad H. D. oraz J. D. opiekę naprzemienną, a w konsekwencji, że córki H. D. oraz J. D. zaliczają się - na gruncie ustawy - do jego obecnej rodziny. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, do przyjęcia, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców konieczne jest posiadanie orzeczenia sądu w tym zakresie. Organ I instancji podał, że z ugody zawartej przed mediatorem w dniu 22 czerwca 2016 r., w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym XI Wydział Cywilny - Rodzinny o rozwód, pomiędzy J. D. a M. D. ustalono, że obydwoje rodzice zachowują pełnię władzy rodzicielskiej nad córkami H. D. i J. D. oraz ustalono, że miejscem zamieszkania dzieci będzie miejsce zamieszkania matki.
Jednocześnie ustalono, że sposób wykonywania opieki został opisany w Rodzicielskim Planie Wychowawczym będącym załącznikiem do ugody (Porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem), z którego wynika, że ojciec będzie się opiekował dziećmi w każdą środę odbierając dzieci z przedszkola/szkoły do czwartku zaprowadzając dzieci do przedszkola/szkoły, w I i III weekend miesiąca od piątku odbierając dzieci z przedszkola/szkoły do niedzieli do 20:00, część świąt oraz wakacji. Organ I instancji stwierdził, że z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 17 lipca 2017 r. w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i z jego oświadczenia wynika, że opiekę faktyczną nad córkami H. D. oraz J. D. J. D. sprawuje w każdą środę od odebrania ze szkoły/przedszkola do czwartku rano do przywiezienia dzieci do szkoły/przedszkola, dodatkowo każdy I i III weekend miesiąca od piątku do odebrania ze szkoły/przedszkola do niedzieli do godz. 20:00.
Mając powyższe na uwadze organ ustalił, że dzieci H. D. oraz J. D. w większości czasu zamieszkują i przebywają u matki M. D. Organ I instancji uznał zatem, że J. D. oraz jego żona M. D. nie sprawują opieki naprzemiennej nad dziećmi H. D. oraz J. D., a w związku z tym córki H. D. oraz J. D. nie zaliczają się do członków rodziny wnioskodawcy.
W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji J. D. podniósł, że w wyroku rozwodowym Sąd Okręgowy pozostawił władzę rodzicielską obydwojgu rodzicom i nie orzekł o sposobie wykonywania opieki, opierając się o zawartą uprzednio ugodę oraz stanowiący jej załącznik plan rodzicielski. Odwołujący się wskazał, że w miesiącu spędza z dziećmi 10-11 dni, a w miesiącach letnich 14-15 dni. Odwołujący się podkreślił, że wydając wyrok rozwodowy, który opierał się na zgodnym porozumieniu obojga rodziców dotyczącym wychowawczego planu rodzicielskiego i opieki naprzemiennej, Sąd w żadnej mierze nie jest zobowiązany do wydawania jakiegokolwiek innego orzeczenia w tym przedmiocie. Nie wspomina o tym ani art. 58 ani art. 107 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Poza tym organ I instancji sam wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że opieka naprzemienna nie wymaga w pełni proporcjonalnego podziału czasu, jaki dzieci spędzają z każdym z rodziców, a przede wszystkim ma za zadanie umożliwienie każdemu z rodziców spędzenia porównywalnej ilości czasu, co w przedmiotowej sytuacji w pełni osiągnięto.
Odwołujący się dodał, że wraz z byłą żoną ponoszą koszty utrzymania, nauki, leczenia i kształcenia dzieci w sposób proporcjonalny. Zdaniem odwołującego się, taki model sprawowania opieki z definicji wpisuje się w założenia opieki naprzemiennej. Odwołujący się dodał przy tym, że w dniu 14 lipca 2017 r. została mu przez Urząd Miasta wydana Karta Dużej Rodziny na dziecko J. D., w której obie jego córki zostały uznane za członków jego rodziny.
Decyzją z dnia 18 października 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 16, art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851), a także § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 214) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. nr [...]. Kolegium stwierdziło, że ustawodawca prawo do pobierania świadczenia wychowawczego przez rodziców dziecka uzależnia od faktycznie sprawowanej opieki nad dzieckiem, przy czym istotnym elementem jej sprawowania jest - jak wynika z definicji rodziny zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - wspólne zamieszkiwanie rodzica z dzieckiem.
Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, iż H. i J. - dzieci M. D. i J. D., po orzeczonym rozwodzie przebywają 20 dni w miesiącu pod opieką matki, zaś przez 10 dni u ojca (w każdą środę popołudniu i czwartek rano oraz dwa weekendy, od piątku do niedzieli) oraz część świąt i wakacji, co wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Organ II instancji stwierdził, że w myśl art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, cechą opieki naprzemiennej jest jej sprawowanie w porównywalnych i powtarzających się okresach. Zdaniem organu odwoławczego, z porozumienia zawartego przed sądem wynika, że o ile porównywalne są okresy sprawowania opieki nad dziećmi odnośnie weekendów, Świąt i wakacji szkolnych (ferii), o tyle w ciągu tygodnia w większości opiekę nad dziećmi sprawuje matka (od niedzieli do środy rano i od czwartku popołudniu do piątku rano). Z powyższych względów Kolegium uznało, że J. D. należy uznać za pierwsze dziecko w rodzinie tworzonej przez J. D. z J. K., a to oznacza, że świadczenie wychowawcze odwołującemu się nie przysługuje.
W skardze na powyższą decyzję SKO J. D. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to normy prawne obligują organ administracyjny do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego co ma wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący podniósł, że choć w wyroku rozwodowym z dnia 19 grudnia 2016 r. Sąd Okręgowy jako miejsce zamieszkania jego córek H. D. i J. D. wskazał adres jego byłej żony M. D., to jednak władzę rodzicielską pozostawił obydwojgu rodzicom i nie orzekł o sposobie wykonywania opieki, opierając się o zawartą uprzednio ugodę oraz stanowiący jej załącznik plan rodzicielski. Takie rozwiązanie pozwoliło skarżącemu i jego byłej żonie sprawować opiekę naprzemienną nad ich dwiema córkami w taki sposób, że w każdym tygodniu od środy po przedszkolu do czwartku przed przedszkolem obie córki spędzają czas ze skarżącym oraz w co drugi weekend począwszy już od piątkowego popołudnia do niedzieli wieczorem.
Ponadto tak święta, ferie jak i wakacje zostały podzielone równo pomiędzy obojga rodziców. Skarżący podkreślił, że wydając wyrok rozwodowy opierający się na zgodnym porozumieniu obojga rodziców dotyczącym planu rodzicielskiego i opieki naprzemiennej sąd w żadnej mierze nie jest zobowiązany do wydawania jakiegokolwiek innego orzeczenia w tym przedmiocie. Nie wspomina o tym ani art. 58 ani art. 107 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które odnoszą się do orzeczeń sądu w materii sprawowania opieki przez rodziców. Skarżący wskazał, że wraz z byłą żoną ponoszą koszty utrzymania, nauki, leczenia i kształcenia dzieci w sposób proporcjonalny. Poza tym często ma miejsce sytuacja, w której była żona skarżącego nie może sprawować faktycznej opieki nad dziećmi ze względu na pracę zawodową i naukową i w tym czasie obie córki znajdują się u niego. Podobnie rzecz ma się w sytuacji kiedy dzieci wymagają stałej opieki ze względu na chorobę lub cykliczne wizyty u lekarzy specjalistów takich jak stomatolog i ortodonta.
Wtedy również dzieci przebywają pod opieką skarżącego, choć fakt ten nie znajduje odzwierciedlenia w przytaczanym planie wychowawczym. W wyniku takich okoliczności często czas jaki skarżący spędza z dziećmi w skali miesiąca jest tożsamy z czasem jaki spędza z córkami jego była żona. Zdaniem skarżącego, taki model sprawowania opieki z definicji wpisuje się w założenia opieki naprzemiennej. Skarżący stwierdził, że w tej sytuacji organ wydający decyzję, wbrew wyrokowi Sądu Okręgowego oraz ugodzie podpisanej przed mediatorem, uzurpuje sobie prawo do definiowania zakresu opieki naprzemiennej w sobie tylko wiadomy sposób nie powołując się na żadne podstawy prawne a jedynie na wywiad środowiskowy.
W związku z tym skarżący uważa, że decyzja organu o odmowie przyznania świadczenia jest pozbawiona podstaw prawnych i faktycznych i nosi znamiona dowolnego interpretowania przepisów prawa na niekorzyść wnioskodawcy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. skarżący oświadczył, że do chwili obecnej nie wystąpił do sądu opiekuńczego o zmianę sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na syna. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było przyjęcie, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad swoimi córkami, których miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania ich matki.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851). Zgodnie z art. 4 i art. 5 ust. 1 i 3 tej ustawy:
"Art. 4.
- 1. Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
- 2. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka."
"Art. 5.
- 1. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. (...)
- 3. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł."
Powyższe oznacza, że przyznanie świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie na pierwsze dziecko w rodzinie możliwe jest tylko i wyłącznie w przypadku zachowania kryterium dochodowego, a przyznania tego świadczenia na tej podstawie skarżący niedomaga się.
Z kolei w myśl art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci:
"Art.
- 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o:
- 16) rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców;"
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Skarżący jest ojcem trójki dzieci: z pierwszego małżeństwa z M. D. ma dwie córki (H. ur. [...] 2011 r. i J. ur. [...] 2012 r.), a z drugiego związku z J. K. (której skarżący nie wpisał do wniosku jako wchodzącej w skład jego rodziny – k. 2 akt adm.) ma syna J. (ur. [...] 2017 r.). Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy, XI Wydział Cywilny – Rodzinny rozwiązał przez rozwód małżeństwo J. D. i M. D. W pkt II tego wyroku Sąd Okręgowy wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi J. i H. powierzył obojgu rodzicom, ustalając, że miejscem zamieszkania dzieci będzie miejsce zamieszkania ich matki. W pkt IV tego wyroku Sąd zobowiązując obie strony do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania małoletnich córek zasądził od skarżącego na rzecz każdej z córek tytułem alimentów kwoty po 1.200 zł miesięcznie – łącznie 2.400 zł miesięcznie do rąk matki dzieci M. D. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący zamieszkuje wraz z małoletnim synem J. D. i jego matką pod adresem K ul. Ł (oświadczenia skarżącego - k. 8 i 9 akt adm.), natomiast małoletnie córki J. D. i H. D. zamieszkują z matką M. D. pod innym adresem (K, ul. W wg pisma skarżącego – k. 42 akt adm.).
Kwestią sporną jest to czy skarżący wraz z byłą żoną sprawują opiekę naprzemienną i czy w związku z tym córki skarżącego mogą być zaliczone do jego rodziny, co otwiera możliwość przyznania świadczenia wychowawczego (tzw. 500 plus).
Zdaniem Sądu, rację mają organy obu instancji, albowiem w sytuacji ustalenia miejsca pobytu małoletnich przez Sąd w wyroku rozwodowym, istnienie prawomocnego orzeczenia przesądzającego tę kwestię jest wiążące dla organów administracyjnych. Stanowisko powyższe uzasadnia po pierwsze: treść art. 365 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1822 z późn. zm., zwanej dalej K.p.c.), który stanowi, że:
"Art. 365. § 1. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby."
Podkreślenia wymaga fakt, że ani ustawa Kodeks postępowania cywilnego, ani ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie wyłączają przytoczonego wyżej związania prawomocnym orzeczeniem organów administracji publicznej, organów państwowych czy sądów. Istnienie więc prawomocnego orzeczenia sądowego w przedmiocie ustalenia miejsca pobytu dziecka przy matce przesądza ustalenie, że dziecko to należy do "rodziny" matki, a nie do "rodziny" ojca – w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (art. 2 pkt 16).
Po drugie: ustalenie przez Sąd miejsca pobytu dziecka przy matce powoduje uznanie, że dziecko przy matce ma pobyt stały, natomiast każdorazowy pobyt dziecka w innym miejscu musi być traktowany jak pobyt tymczasowy (domicilium dziecka - art. 26 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny Dz. U. z 2017 r., poz. 459 – K.c.), przy czym można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28 K.c.).
Za pobyt tymczasowy uznany jest przykładowo pobyt dziecka w internacie, pomimo tego, że dziecko przebywa tam każdy dzień i każdą noc i nie musi korzystać z wyjazdów weekendowych do rodziców. Nie jest więc, zdaniem Sądu, rzeczą organów administracyjnych ustalanie charakteru pobytu dziecka u ojca w sytuacji jednoznacznej treści prawomocnego orzeczenia Sądu ustalającego ten pobyt przy matce. Jedyną drogą do zmiany orzeczenia Sądu w przedmiocie zmiany miejsca pobytu dziecka jest więc wystąpienie do sądu opiekuńczego, który ustali, czy rodzice dziecka (dzieci) wykonują w stosunku do niego (nich) opiekę naprzemienną, co uzasadnia "zaliczenie" dziecka do "rodziny" ojca w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
Po trzecie: ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie reguluje w sposób samodzielny "miejsca pobytu dziecka" na potrzeby tej ustawy, a zatem przy wykładni tego pojęcia należy mieć na względzie cały system prawny obowiązujący w Rzeczpospolitej Polskiej, nie wyłączając dwustronnych umów międzynarodowych i Konwencji, jak przykładowo: "miejsce stałe go pobytu" wskazujące na bezprawne uprowadzenie lub zatrzymanie dziecka w art. 3 obowiązującej Konwencji Haskiej z dnia 25 października 1980 r. dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę (Dz. U. z 1995 r. nr 108, poz. 528).
Z tego też względu Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/17, który wskazując na utrwalone już orzecznictwo w kolejnych orzeczeniach (wyrok z dnia 17 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 1046/17, wyrok z dnia 4 października 2017r. sygn. akt I OSK 778/17 i wyrok z dnia 22 sierpnia 2017r. IOSK 947/17 – orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu".
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/17 zaznaczył, że art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zawiera legalną definicji "rodziny" ustanowioną dla potrzeb tej ustawy, z której wynika wprost, że dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców w przypadku gdy dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji - zgodnie z orzeczeniem sądu. Sąd ten podkreślił, że: "Na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest zatem uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo.
W związku z tym, skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie tej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w w/w definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego.
Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego."
W ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w powyższym wyroku Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że powyższa interpretacja przepisów prawa materialnego dotyczących pojęcia opieki naprzemiennej wskazuje na to, że jedynie orzeczenie sądu powszechnego kreuje taką opiekę z punktu widzenia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Skoro skarżący takiego orzeczenia bezspornie nie przedłożył, to jego zarzuty zawarte w skardze nie były usprawiedliwione.
Po czwarte: art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wskazuje na czyj wniosek następuje ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata. Z kolei ust. 4 pkt 3 tego art. 13 wskazuje na dokumenty, które należy dołączyć jako niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego i stanowi:
"Art. 13.
- 4. Do wniosku dołącza się odpowiednio:
- 3) zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego:
- a) zaświadczenie sądu opiekuńczego lub ośrodka adopcyjnego o prowadzonym postępowaniu sądowym w sprawie o przysposobienie dziecka,
- b) prawomocne orzeczenie sądu orzekające rozwód lub separację,
- c) orzeczenie sądu opiekuńczego o ustaleniu opiekuna prawnego dziecka,
- d) inne dokumenty potwierdzające spełnianie warunków do przyznania lub ustalenia wysokości świadczenia wychowawczego będącego przedmiotem wniosku."
Również wydane na podstawie art. 13 ust. 22 omawianej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze szczegółowo reguluje sposób i tryb postępowania wskazując wyraźnie na konieczność dołączenia dokumentów i odpisów prawomocnych orzeczeń. Jest niewątpliwym, że każda wydana w tym postępowaniu decyzja jest obowiązana być wydana zgodnie z treścią przedłożonych dokumentów i odpisów prawomocnych orzeczeń, albowiem właśnie w takim celu są one przedkładane.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że fakt sprawowania opieki naprzemiennej musi wynikać z orzeczenia sądowego, o którym mowa w art. 2 pkt 16 tej ustawy, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Powoduje to stwierdzenie, że organy administracyjne zasadnie uznały, że córki skarżącego nie są członkami rodziny skarżącego - w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
sędziego WSA Janusza Kasprzyckiego do wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1470/17 o oddaleniu skargi.
Zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt. j.w., oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., znak: [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na dziecko – syna J. Nie zgadzam się bowiem z treścią orzeczenia Sądu oddalającego skargę.
Zdanie odrębne uzasadniam następująco:
Kwestią sporną w sprawie administracyjnej, zakończonej kontrolowanym przez Sąd rozstrzygnięciem, była kwestia, jak to zaznaczył Sąd, zaliczenia małoletnich córek skarżącego z rozwiązanego przez rozwód małżeństwa skarżącego, w poczet członków obecnej rodziny skarżącego, co otwierało mu możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego na syna J., z którym skarżący mieszka.
Sąd, ferując wyrok uznał, że poddane kontroli sądu administracyjnego decyzje są zgodne z prawem, a orzekające organy trafnie uznały, iż w sytuacji ustalenia przez Sąd w prawomocnym, wiążącym wyroku rozwodowym miejsca pobytu małoletnich córek (przy matce), przesądza, że dzieci te należą do "rodziny" matki, a nie do "rodziny" ojca (skarżącego).
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Stanowisko to nie wytrzymuje krytyki, zwłaszcza, że Sąd w niniejszej sprawie podziela tezę, iż to z orzeczenia sądu powszechnego ma wynikać wprost, czy obojga rodzice lub który z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem, czy dziećmi. Kwestia ta, jak podkreśla Sąd powołując się na orzeczenia innych sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy wyłącznie do kompetencji sądu powszechnego. W sytuacji braku orzeczenia sądu nie można domniemywać tego rodzaju opieki, a organy administracji realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób opieka nad dziećmi jest faktycznie sprawowana przez rodziców. Przepis zaś art. 2 pkt 16 ustawy jako przepis szczególny musi być wykładany ściśle, nie jest dopuszczalna więc jego wykładnia rozszerzająca.
W odniesieniu do kwestii sprawowania tzw. opieki naprzemiennej - zwrócić należy uwagę na treść art. 5 ust. 2 z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm., dalej zwaną ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci).
W świetle jego treści, w przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18 - tego roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę.
Rodzina natomiast w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.(podkreślenie moje).
W związku z powyższym nieprawidłowa jest, w mojej ocenie, zaprezentowana przez Sąd wykładnia przepisu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
Podkreślić należy, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1304/16, że "...pojęcie naprzemiennej opieki rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie w 2016 r...".
Szczególną uwagę zwrócić natomiast należy, i to nie tylko na treść art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.r.o.), ale i na jego umiejscowienie w systematyce.
Choć wydaje się to oczywiste, to podkreślić należy, że przepis ten dotyczy tylko małżonków w tym sensie, iż reguluje kwestie związane z władzą rodzicielską wskutek ustania małżeństwa rozwiązanego przez rozwód. Jak stanowią bowiem jego postanowienia, w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie.
Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia (art. 58 § 1a k.r.o.).
Kwestia "opieki naprzemiennej" nie jest więc tak oczywista jak zdaje się to postrzega Sąd.
Nie ulega wszakże wątpliwości, że opieka nad dziećmi wchodzi w zakres wykonywania władzy rodzicielskiej. W nauce prawa rodzinnego przyjmuje się, że na treść władzy rodzicielskiej składają się: 1) piecza nad osobą dziecka, 2) zarząd majątkiem dziecka, 3) reprezentacja dziecka (A. Zieliński, Prawo rodzinne i opiekuńcze w zarysie, Warszawa 2011, s. 192 i n.). Podobnie pojęcie władzy rodzicielskiej definiuje orzecznictwo. Zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 5 maja 2000 r., sygn. akt II CKN 761/00 (LEX nr 51982): "Władza rodzicielska, jak to wynika z całokształtu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a zwłaszcza art. 95 § 1, art. 96 i art. 98 § 1, stanowi ogół obowiązków i praw względem dziecka mających na celu zapewnienie mu należytej pieczy i strzeżenie jego interesów".(zob. G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Pokrewieństwo i powinowactwo. Komentarz do art. 92, Lex 2014).
Ponadto przytaczany powyżej art. 58 § 1 k.r.o. używa jeszcze jednego sformułowania "utrzymywanie kontaktów z dzieckiem", które zostało rozwinięte w art. 113 - 1136 k.r.o., wchodzących w skład ogółu czynności, składających się na wykonywanie władzy rodzicielskiej. Podkreślić należy, "...że kontakty z dzieckiem są elementem władzy rodzicielskiej, gdyż trudno sobie wyobrazić wykonywanie władzy rodzicielskiej bez kontaktów z dzieckiem". Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 8 marca 2006 r., sygn. akt III CZP 98/2005 (OSNC 2006, nr 10, poz. 158) stwierdził, że: " władza rodzicielska, ze względu na swój charakter, wykazuje jako prawo podmiotowe szczególne cechy. Jej zasadniczą właściwość stanowi to, że jej atrybuty są zarazem obowiązkiem rodziców, podstawowym zaś celem jest funkcja ochronna względem dziecka. Zaspokajanie naturalnej i podstawowej potrzeby dziecka styczności z rodzicami stanowi element starań rodziców o sprawy dziecka (pieczy)...Utrzymywanie osobistej styczności z dzieckiem, warunkujące prawidłowość działań wychowawczych jest więc niezbędne dla właściwego wykonywania władzy rodzicielskiej" (tak J. Ignaczewski, Komentarz do spraw o kontakty z dzieckiem, LexisNexis 2011).
W takim razie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i organ I instancji powinny dokonać w tym zakresie jednoznacznych ustaleń i odnieść się do wskazanych przez skarżącego okoliczności sprawowania przez niego opieki nad małoletnimi córkami wraz z ich matką, tj. sprawowania tzw. opieki naprzemiennej.
Z uzasadnienia orzeczenia Sądu (s. 1 i s. 3 uzasadnienia wyroku) wynika, że orzekające organy odmawiając przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego powołały się na znajdujące się w aktach administracyjnych: protokół z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz Rodzicielski Plan Wychowawczy, dotyczący małoletnich córek H. i J., a będący załącznikiem do ugody zawartej przez małżonków przed mediatorem (k. 10 akt administracyjnych), z którego treści wprost wynika sposób sprawowania opieki nad córkami. Trafnie zatem stwierdza WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1964/16, że: "Istotne jest bowiem, że aby dokonać prawidłowej oceny, czy w danej sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną organy powinny podjąć działania mające na celu ustalenie faktycznego zakresu opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z nich.
Nie można bowiem zakładać, że opieka naprzemienna ma miejsce jedynie wówczas, gdy czas sprawowania opieki przez matkę i ojca jest porównywalny, bez jednoznacznego wyjaśnienia jaki jest jej rzeczywisty zakres..."
Powtórzyć zatem należy dobitnie tezę, która wykształciła się w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (m. in. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1304/16, WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1460/16, WSA we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 438/16, czy), że czynienie automatycznego założenia, iż z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe. Skoro określenie "naprzemiennej opieki" pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, która weszła w życie 1 kwietnia 2016 r., to trudno też wymagać od rodziców, by dysponowali oni bezwzględnie orzeczeniem o "naprzemiennej opiece" nie tylko przed tą datą, jak i w okresie obowiązywania ustawy.
Nie znajduje też ani racjonalnego, ani tym bardziej prawnego uzasadnienia pogląd, który niestety podziela Sąd orzekający w tej sprawie, że w tej kwestii orzekające organy w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego nie mają obowiązku ustalania stanu faktycznego w zakresie istnienia bądź nie istnienia opieki naprzemiennej. Podkreślić należy z całą stanowczością, że taka wykładnia przepisu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jest wykładnią contra legem. Obowiązek ten wynika bowiem wprost z treści art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, który stanowi, że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierające to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Dodać także należy, że również i inne przepisy ustaw, które regulują kwestie związane z ustaleniem relacji pomiędzy rodzicami w zakresie opieki nad dzieckiem także co do zasady stanowią, że sąd rodzinny winien wkroczyć w te relacje dopiero wtedy, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia co do istotnych kwestii związanych ze sprawowaniem opieki. Art. 582 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r. poz. 1822), stanowi, że rozstrzygnięcie o istotnych sprawach dziecka, co do których brak porozumienia pomiędzy rodzicami, może nastąpić dopiero po umożliwieniu rodzicom złożenia oświadczeń, chyba że wysłuchanie ich byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami.
Argumentacja na poparcie poglądu o decydującym znaczeniu orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie opieki naprzemiennej w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego, że nie można uznać, iż jeden z rodziców sprawuje opiekę naprzemienną nad dzieckiem, tylko dlatego, że ma ono miejsce stałego zamieszkania z drugim z rodziców, nie jest przekonywująca. Nie chodzi wszakże tutaj o kwestie miejsca zamieszkania. Wywodzenie, że wskazane przez sąd powszechny miejsce zamieszkania upoważnia już do automatycznego, bez wyjaśnienia tej kwestii, stwierdzenia, iż to ten z rodziców z którym dziecko ma wspólne stałe miejsce zamieszkania sprawuje nad nim opiekę, jest nieuprawnione.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 459, zwanej dalej w skrócie - k.c.), możliwe jest tylko jedno miejsce zamieszkania. Wyklucza to więc wskazanie w wyroku rozwodowym dwóch miejsc zamieszkania. Nie można bowiem pomijać postanowień art. 26 § 2 k.c., w myśl którego, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Tak więc samo określenie tożsamego miejsca zamieszkania z jednym z rodziców nie determinuje samo przez się stwierdzenia, że to ten z rodziców z pewnością sprawuje nad dzieckiem pieczę.
Powtórnie podkreślić zatem należy, że to organy powinny w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie ustalić, przeprowadzając rodzinny wywiad środowiskowy, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, kto – matka, czy też skarżący - sprawuje opiekę nad córkami opiekę, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący, podnosząc przy tym zasadnie i dobitnie w skardze (s. 2; 8 wers od dołu strony), cytując fragment przepisu, że: "w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się do członków rodzin obydwojga rodziców".
Nie ulega wątpliwości, że ustalenia w tym względzie, jak i prawidłowa wykładnia w szczególności przepisu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci mają znaczenie dla prawidłowości przyznania żądanego świadczenia. Wiąże się to bowiem z uznaniem, czy wszystkie z nich wymienione we wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2017 r. rzeczywiście należy zaliczyć do obecnej rodziny skarżącego w świetle postanowień ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a co za tym idzie, które z nich jest pierwszym, a które drugim dzieckiem w rodzinie w rozumieniu ustawy.
W obliczu więc powyższego Sąd w procesie kontroli zgodności z prawem podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć powinien ocenić, czego z ubolewaniem stwierdzam, nie dokonał, czy prawidłowe jest jednak wyrażone przez organy obydwu instancji stanowisko, że "(...) większą opiekę nad dziećmi sprawuje matka." Biorąc przy tym pod uwagę wskazane we wzmiankowanym porozumieniu skarżącego z matką córek porównywalne i powtarzające się okresy sprawowania opieki nad nimi. Tymczasem Sąd w ogóle kwestie te pominął i zbagatelizował uznając decyzje organów za prawidłowe. Dla Sądu bowiem decydujące znaczenie ma w tej kwestii tylko istnienie orzeczenia sądu powszechnego, z którego ma wynikać wprost, kto sprawuje opiekę nad dziećmi.
Nadto w ogóle Sąd nie odniósł się, z czego wynika takie stanowisko organów i czy na jego uzasadnienie organy przedstawiły konkretne i wystarczające oraz przekonywujące argumenty. Podnieść należy, że nie jest to tylko kwestia uchybień uzasadnienia wyroku i decyzji organów, lecz kwestia ustaleń stanu faktycznego. Motywów podjętych rozstrzygnięć nie podobna domniemywać. W procesie oceny, jaką dokonuje sąd administracyjny – decyzja zgodna/niezgodna z prawem – przeprowadza on przecież nie tylko wykładnię przepisów prawa mających zastosowanie, ale także dokonuje oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, oceny dowodów przez organy w świetle postanowień przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez pryzmat istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności w wyniku prawidłowo zinterpretowanych przepisów prawa materialnego.
Nota bene definicje legalne, w tym definicja "rodziny", zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy, także podlegają wykładni.
W mojej ocenie, Sąd nie dokonał więc należytej oceny, przede wszystkim zgodności z prawem procesowym wydanych w tej sprawie decyzji, którego naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, gdyż błędna i nie mająca żadnego, ani prawnego, ani racjonalnego, nie mówiąc już sprawiedliwego uzasadnienia, wykładnia przepisów prawa materialnego, przysłoniła mu te, także zasadnicze dla oceny podjętego orzeczenia kwestie. Wydane przez Sąd orzeczenie zapadło więc przedwcześnie.
Z powyższych powodów, uznałem za konieczne wyrazić odrębny pogląd i złożyć zdanie odrębne.
Kraków, dnia 26 marca 2018 r.