Uzasadnienie
Decyzją z 24 sierpnia 2021r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z [...] 2021 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy o odmowie przyznania M. S. (dalej: skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad matką J. S. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ponieważ matka skarżącego uzyskała orzeczenie o niepełnosprawności później niż wskazywał art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.). Kolegium stwierdziło, że powyższe stanowisko organu było nieprawidłowe, gdyż wynikało z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności wskazanych w art. 17 ust. 1b tej ustawy.
Kolegium wyjaśniło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, u których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Ustalając natomiast, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego wynikało, że wskazany przez skarżącego zakres opieki, nie zmuszał go do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w tym z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Z akt sprawy nie wynikało przy tym, aby matka skarżącego była osobą obłożnie chorą (leżącą) i w związku z tym wymagała całodobowej, permanentnej opieki i nadzoru ze strony opiekuna. Przeciwnie, z wywiadu środowiskowego wynikało, że niepełnosprawna jest osobą samodzielnie się poruszającą w obrębie domu (wychodzi również samodzielnie na dwór).
Natomiast do czynności opiekuńczych sprawowanych przez skarżącego należały m.in.: częściowa pomoc przy kąpieli, przygotowanie ubrań, ubieranie, mierzenie ciśnienia, podawanie leków 2 razy dziennie, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, wizyty lekarskie w razie potrzeby, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, przygotowanie i przynoszenie opału, palenie w piecu, odśnieżanie. W ocenie Kolegium wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką, będącą osobą kontaktową był do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając:
1 naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełniał dyspozycji ww. przepisu podczas gdy zgodnie z jego prawidłową wykładnią, osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymagała - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego.
2 naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. oparcie rozstrzygnięcia na nieuzasadnionym twierdzeniu, iż zakres sprawowanej opieki nie uzasadnia ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo, że z (niekwestionowanego przez organ) materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki był szeroki — co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji sprzecznej z słusznym interesem skarżącego.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postepowania. Wniósł również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu uproszczonym.
W uzasadnieniu zarzutów skarżący wyjaśnił, że wykonuje w związku z opieką nad matką czynności związane z pomocą w podstawowych czynnościach samoobsługowych tj. pomoc w kąpieli, higienie, podawaniu leków i nadzorowaniu ich przyjmowania, mierzeniu ciśnienia, czasami asekuracja przy chodzeniu. Ponadto sprawowana przez skarżącego nad matką opieka polegała m.in. na przygotowywaniu i podawaniu posiłków, paleniu w piecu, umawianiu i dowożeniu na wizyty lekarskie, nadzorowaniu leczenia, realizacji recept, zajmowaniu się gospodarstwem domowym — sprzątanie, pranie, itp., zastępowaniu matki w załatwianiu wszelkich spraw, robienie zakupów, pomocy w utrzymywaniu choć minimalnych kontaktów społecznych oraz pomocy w typowych codziennych czynnościach (których wykonywanie nie nastręczałoby trudności osobie zdrowej).
W ocenie skarżącego, tego rodzaju czynności, składających się na sprawowanie opieki. Organ nie wziął pod uwagę przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, uznając w sposób nieznajdujący oparcia w przepisach prawa, że nie mają one znaczenia dla oceny spełnienia przesłanej ustawowych. Skarżący podniósł, że daleko nieuprawnione, pozbawione fachowej wiedzy a przede wszystkim krzywdzące w kontekście jego sprawy było twierdzenie organu II instancji, aby stan zdrowia osoby wymagającej opieki był na tyle dobry, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi na równoległe podjęcie pracy. Powyższe nie powinno budzić wątpliwości organu już z uwagi na samą treść orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zdaniem skarżącego, zastosowanie przez organ rozstrzygający w niniejszej sprawie błędnej wykładni przepisu doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości było rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ skarżący nie wykazał, że potrzeby niepełnosprawnej matki i zakres wykonywanych czynności opiekuńczych spowodował rezygnację z pracy zarobkowej.
Istotą bowiem sprawy była ocena czy zakres opisanej opieki w wywiadzie przez samego skarżącego, co zostało powtórzone w skardze, uniemożliwiał mu podjęcie pracy zarobkowej.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest ściśle uzależnione od wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a rezygnacją w wykonywania pracy zarobkowej. Wskazany przepis wprost wskazuje, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej następuje w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Tym samym ustawodawca zadecydował, że ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne mogą tylko te podmioty (jednocześnie należące do kręgu wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy), które z racji charakteru wykonywanej opieki nad osobą niepełnosprawną nie są w stanie podjąć/wykonywać jakiejkolwiek pracy, choćby w niepełnym wymiarze. W związku z powyższym Sąd zauważa, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności podopiecznego (tu: matki skarżącego) nie jest decydujące dla przyznania prawa do świadczenia. Innymi słowy, opieka nad niepełnosprawnym nie oznacza niemożliwości dalszego wykonywania pracy przez opiekuna.
Podobne stanowisko prezentuje orzecznictwo sądów administracyjnych, o czym poniżej.
W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje stan zdrowia matki skarżącego, a także zakres wykonywanych czynności przez skarżącego w ramach opieki nad matką. Nawet w skardze opisany zakres czynności opiekuńczych nie wymagał pozostawania w domu przez cały czas. Skarżący wskazywał bowiem, że wykonuje w związku z opieką nad matką czynności związane z pomocą w podstawowych czynnościach samoobsługowych tj. pomoc w kąpieli, higienie, podawaniu leków i nadzorowaniu ich przyjmowania, mierzeniu ciśnienia, czasami asekuracja przy chodzeniu. Dodatkowo miał pomagać w przygotowywaniu i podawaniu posiłków, paleniu w piecu, umawianiu i dowożeniu na wizyty lekarskie, nadzorowaniu leczenia, realizacji recept, zajmowaniu się gospodarstwem domowym — sprzątanie, pranie, zastępowaniu matki w załatwianiu wszelkich spraw, robienie zakupów, pomocy w utrzymywaniu choć minimalnych kontaktów społecznych oraz pomocy w typowych codziennych czynnościach (których wykonywanie nie nastręczałoby trudności osobie zdrowej).
W ocenie Sądu rację miał organ II instancji wskazując na brak wykazania związku pomiędzy koniecznym zakresem sprawowanej opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści wskazanego przepisu wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli, codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Opieka stała ma być bowiem ciągła, nieprzerwana, codzienna, a w niektórych przypadkach wręcz całodobowa (wyroki NSA: z 5 czerwca 2012 r, l OSK 2454/11; z 2 lutego 2017 r., l OSK 2201/15; z 21 lutego 2019 r, l OSK 3964/18; z 7 sierpnia 2019 r, I OSK 4023/18, z dnia 23 października 2020 r, l OSK 1148/20)
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który to materiał pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Organ ten w sposób trafny dokonał również wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W świetle powyższego zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a to w szczególności przez wywiad środowiskowy przeprowadzony ze skarżącym, a także złożone przez skarżącego oświadczenie. W ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do podjęcia decyzji. Tym samym organ zadośćuczynił obowiązkowi sformułowanemu w art. 77 § 1 k.p.a. Co więcej została dokonana prawidłowa ocena prawna ustalonego stanu faktycznego.
Ponadto z treści skargi wynika, że skarżący nie neguje stanu faktycznego ustalonego przez organ zaskarżony, a jedynie jego ocenę prawną. Skarżący podkreśla, że zakres opieki był "szeroki", ale istotne było w sprawie czy czynności opiekuńcze musiały być wykonywane codziennie i to bez opuszczania matki z obawy o jej bezpieczeństwo i życie. Organ ustalił, że stan zdrowia matki pozwalał jej na samodzielne poruszanie się po domu i nawet wychodzenie na dwór. Skarżący nie kwestionował tych okoliczności – stąd zdaniem Sądu, nieusprawiedliwione były zarzuty błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
Wobec powyższego Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).