Uzasadnienie
Ponownie wydaną w sprawie decyzją z 19 czerwca 2023 r. Wójt Gminy L. odmówił skarżącej (W. P.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
Organ ustalił, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką oraz że zakres wykonywanych codziennie czynności i konieczność pozostawania w dyspozycji niepełnosprawnej matki wyłącza możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Przyczyną odmowy wnioskowanego świadczenia był jednakże brak spełnienia przesłanki, o której w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390), dalej określanej jako: "u.ś.r."
W odwołaniu skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: art. 17 ust. 1b u.ś.r. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 8 sierpnia 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium stwierdziło, że organ I instancji po raz kolejny nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. W konsekwencji należało ocenić, że w decyzji wydanej po decyzji kasacyjnej Kolegium organ I instancji naruszył także art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. oraz art. 8 § 1 k p a., nie stosując się do zawartych w poprzednim rozstrzygnięciu wskazań co do wytycznych w zakresie właściwego sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście ww. wyroku TK. Pomimo wskazanego uchybienia, Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego, pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.
Ustalono, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 21 kwietnia 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji z ustaleniem, że niezdolność ta istniała w dniu 1 października 2019 r. We wniosku o świadczenie skarżąca oświadczyła, że jest rolnikiem lub małżonkiem rolnika albo domownikiem rolnika i od dnia 1 marca 2023 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym.
Na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz przedłożonych dokumentów i oświadczeń skarżącej ustalono, że matka skarżącej ma 79 lat, jest wdową, mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z rodziną skarżącej; jest osobą niepełnosprawną z ograniczoną zdolnością do samoobsługi, porusza się przy pomocy laski i asekuracji fizycznej drugiej osoby, nie zachowuje równowagi. Cierpi na zwyrodnienie kostno - stawowe, astmę, arytmię serca, leczy się na tarczycę oraz ma problemy z krzepliwością krwi. Matka skarżącej pozostaje w stałym specjalistycznym leczeniu. Skarżąca natomiast sprawuje nad nią pełną opiekę, tj. przygotowuje dla matki posiłki, zajmuje się zapewnieniem odpowiedniej opieki zdrowotnej - wizyty lekarskie i pielęgniarskie, wykupuje i podaje leki, zaopatruje w sprzęt pomocniczy - wkładki higieniczne, pomaga w ubieraniu, utrzymywaniu higieny osobistej, pomaga w poruszaniu się, organizuje przestrzeń do codziennego funkcjonowania w środowisku. Organ I instancji ustalił także, że wymagająca opieki posiada sześcioro dzieci
Z oceny sprawności psychofizycznej, sporządzonej przez pracownika socjalnego 14 marca 2023 r. wynikało natomiast, że matka skarżącej nie jest wstanie samodzielnie przygotować posiłku, jest całkowicie zależna od osób drugich, wymaga pomocy we wszystkich czynnościach w tym związanych z przygotowaniem posiłków, wymaga diety lekko strawnej dostosowanej do swojego wieku i schorzeń. Ww. nie jest w stanie pilnować pory przyjmowania i dawkowania leków, wizyty lekarskie i pielęgniarskie są inicjowane przez skarżącą, gdyż matka nie jest w stanie sama tego zrobić. Wszelkie czynności związane z higieną osobistą są wykonywane przy pomocy skarżącej (mycie, kąpanie, ubieranie). Matka skarżącej porusza się przy pomocy laski i asekuracji fizycznej osoby drugiej, ma problem z utrzymaniem równowagi. We wszystkich czynnościach dnia codziennego jest zdana na pomoc osób drugich. Z obawy o bezpieczeństwo swojej matki skarżąca nie może zostawić jej samej w domu, a opieka nad matką wiąże się z nieustanną gotowością, koniecznością dbania liczne kwestie, tj. leczenie, przyjmowanie leków, dbania o higienę osobistą i porządek otoczenia w którym się znajduje, a także dbania o jej bezpieczeństwo. W sporządzonej ocenie samoobsługi według skali Barthla otrzymała 35 punktów.
W trakcie ponownie prowadzonego postępowania skarżąca oświadczyła, że właścicielem gospodarstwa rolnego jest jej mąż. W gospodarstwie uprawiane są zboża, a pozostałość to łąki. Nie hodują zwierząt. Gospodarstwem zajmuje się jej mąż, natomiast ona ubezpiecza się w KRUS ze względu na konieczność posiadania ubezpieczenia zdrowotnego. Z pisma ARiMR z 26 maja 2023 r. wynika, że skarżąca nie figuruje w krajowym systemie ewidencji producentów. Z kolei z pisma KRUS Placówki Terenowej w T. wynika, że skarżąca od 17 czerwca 2023 r. do nadal podlega ubezpieczeniom rolniczym z mocy ustawy jako małżonek rolnika i na dzień 19 maja 2023 r. nie zgłaszała zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym.
Z treści nadesłanej na wezwanie Kolegium dokumentacji medycznej, w szczególności Karty Informacyjnej leczenia szpitalnego wynikało, że w okresie od 30 maja 2013 r. do 4 czerwca 2013 r. matka skarżącej przebywała w leczeniu szpitalnym na Oddziale Kardiologii Szpitala Specjalistycznego w T., z powodu wysokich wartości ciśnienia tętniczego oraz utrzymującego się od kilku dni kołatania serca i osłabienia.
W oświadczeniu z 18 lipca 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że w okresie od daty wydania orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji, tj. od kwietnia 2020 r. do dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne to ona sprawowała opiekę nad matką. W tym czasie urodziła dziecko (18 lutego 2020 r.), zatem będąc na urlopie macierzyńskim, a potem na urlopie wychowawczym mogła równocześnie zajmować się matką. Według skarżącej, w tym czasie sytuacja zdrowotna matki pogorszyła się i dlatego zdecydowała się zrezygnować z pracy aby opiekować się swoją mamą.
Kolegium uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie podało, że z treści przedłożonego świadectwa pracy wynikało, że skarżąca pozostawała w zatrudnieniu do dnia 28 lutego 2023 r., a stosunek pracy uległ rozwiązaniu na mocy porozumienia stron. Przy tym, w okresie od 9 czerwca 2021 r. do 28 lutego 2023 r. skarżąca przebywała na urlopie wychowawczym w związku z urodzeniem 18 lutego 2020 r. dziecka. Wcześniej w okresie od 7 lipca 2019 r. do 17 lutego 2020 r. przebywała z kolei na zwolnieniu lekarskim.
Biorąc powyższe ustalenia, a nadto wyjaśnienia skarżącej zawarte w piśmie z 18 lipca 2023 r. Kolegium doszło do przekonania, że rezygnacja z zatrudnienia oraz niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżąca nie było spowodowane tylko i wyłącznie koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Powodem niepodejmowania przez nią aktywności zawodowej była także, konieczność opieki nad dzieckiem. Tymczasem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r, I OSK 1549/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Również zakres czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych, które skarżąca wykonuje względem swojej matki nie powoduje aby skarżąca nie mogła wykonywać pracy w gospodarstwie w charakterze małżonka rolnika nawet w niewielkim rozmiarze. Rolnik oraz małżonek rolnika jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkład do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Stopień naruszenia sprawności organizmu matki skarżącej nie jest taki, aby wymagała ona całodobowej opieki i stałego monitorowania funkcji życiowych w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie jest bowiem osobą na tyle obłożnie chorą aby nie mogła samodzielnie egzystować.
Ponadto wymagająca opieki posiada oprócz skarżącej jeszcze pięcioro innych dzieci, które pracują zawodowo, a jedna z córek boryka się z poważnymi problemami zdrowotnymi i dlatego nie są w stanie opiekować się matką. Tymczasem wsparcia państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując faktycznie opiekę nad rodzicem, wykaże, że nie może uzyskać pomocy od rodzeństwa i z tego względu zmuszony jest zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów u.ś.r. oraz przepisów k.p.a., przez brak zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, a w konwekcji brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania stałej opieki na matką.
Zdaniem skarżącej fakt posiadania dziecka nie powinien być łączony z opieką nad matką. Opieka nad dzieckiem nie uniemożliwia jej sprawowania opieki nad matką. Kolegium mylenie interpretuje pojęcie "całodobowej opieki nad osobą niepełnosprawną", jak również czynności jakie wobec takiej osoby się wykonuje. Przytoczone przez Kolegium wyroki odnoszą się do odrębnych spraw, innych sytuacji rodzinnych. Skarżąca opisując sytuację jej rodzeństwa podał, że nie jest ono w stanie pomóc jej w opiece nad matka. Ona jest jedyną z dzieci, która taką opiekę może świadczyć na rzecz matki. Skarżąca podał, że gdyby jej matka była w części samodzielna to nie rezygnowałaby z dotychczasowej pracy, a dziecko posłałaby do żłobka/przedszkola. Podała, że stan matki ciągle się pogarsza (trudności z poruszaniem i samoobsługą). Matka wymaga całodobowej, stałej opieki. Choruje bowiem na zwyrodnienie kostno-stawowe, astmę, arytmie serca, na tarczyce oraz ma problemy z krzepliwością krwi, nie zachowuje równowagi, ma problemy z utrzymaniem moczu. Największy problem stanowi prawa noga która jest skrzywiona w stawie kolanowym i utrudnia chodzenie oraz haluksy i modzele na stopach.
Skarżąca wskazała też, że nikt z sześciorga rodzeństwa nie jest jej w stanie pomóc. W skardze wymieniła, jakie jej zdaniem przyczyny, uniemożliwiają udzielenie jej pomocy przez siostry lub brata.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ Kolegium dokonało dowolnej oceny możliwości skorzystania przez skarżącą z pomocy rodzeństwa w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką.
Na wstępie należałoby zaznaczyć, że rację miało Kolegium co do naruszenia przez organ I instancji art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. oraz art. 8 § 1 k p a., poprzez niezastosowanie się do zawartych w poprzednim rozstrzygnięciu Kolegium wskazań co do wytycznych w zakresie właściwego sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście ww. wyroku TK.
W ocenie Sądu, słuszne było stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium.
Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy.
W tym miejscu orzekający Sąd podkreśla, że podziela w całej rozciągłości tezę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaprezentowana w wyroku z 2 czerwca 2021 r. IV SA/Po 57/21, że: "Wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), wiążą organ pierwszej instancji". W uzasadnieniu powołanego wyroku zostały przytoczone w sposób szeroki argumenty odnoszące się do wykładni historycznej i aksjologicznej, przy czym nie ma potrzeby przytaczania całości uzasadnienia a to z uwagi na łatwość dostępu do wszystkich powoływanych w niniejszej sprawie orzeczeń (na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) oraz fakt, że Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – akurat w tym zakresie nie zmieniło swojego stanowiska. Odstąpienie więc przez organ I instancji od wytycznych Kolegium, nie miało w sprawie rozstrzygającego znaczenia, choć mogło się przyczynić do przedłużenia postępowania.
Odnosząc się natomiast do pozostałych elementów stanu faktycznego to Sąd zauważa, że ocena związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką była diametralnie odmienna od ustaleń organu I instancji. W aktach na powyższą okoliczność zgromadzono jednak dokumenty, o które Kolegium wzywało tj. kserokopie dokumentacji medycznej; wyjaśnienia skarżącej kto sprawował opiekę nad niepełnosprawna matką od czasu stwierdzenia jej niepełnosprawności do daty złożenia wniosku o świadczenie; wyjaśnienia kto wychowuje małoletnie dzieci skarżącej. Kolegium rozważając zakres niezbędnych czynności opiekuńczych skupiło się na uzyskanych dokumentach, ale nie zestawiło ich z dokumentami zebranymi przez organ I instancji.
Z znajdujących się w aktach sprawy postępowania przed organem I instancji - wniosków pracownika socjalnego zawartych kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z 14 marca 2023 r. wynikało natomiast, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego byłoby zasadne. Dodatkowo w aktach sprawy znajdowała się karta oceny świadczeniobiorcy wg. skali Barthel (sporządzona przez dyplomowana pielęgniarkę), z której wynikało, że samodzielność niepełnosprawnej matki skarżącej w poszczególnych aspektach czynności życiowych oceniono na 35 punktów. Okoliczność ta ma znaczenie ponieważ Karta ta stanowi załącznik nr 12 do Zarządzenia Nr 69 /2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 25 września 2007 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna.
Z kolei zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 965 z późn. zm.) osoby, które uzyskały 40 punktów lub mniej w skali Barthel mają prawo do gwarantowanej opieki długoterminowej w zakładach opiekuńczych. Niepełnosprawny mąż skarżącej uzyskał 40 punktów w skali Barthel, a więc jego stan zdrowia powinien zostać oceniony, jako wymagający istotnego zaangażowania opiekuna.
W ocenie orzekającego Sądu, uzyskanie przez niepełnosprawnego 40 punktów w skali Barthel lub mniej skutkuje uznaniem, że opieka nad taką osobą wymusza rezygnację opiekuna z aktywności zawodowej. Kolegium pominęło w rozważaniach ocenę ww. dokumentów, czym naruszyło art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Powołane przepisy stanowią, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Kolegium nie rozważyło tych informacji w kontekście związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Powołany przepis w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Odnosząc się natomiast do pozostałych elementów stanu faktycznego tj. potencjalnej pomocy rodzeństwa skarżącej w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matka, to i w tym zakresie Kolegium dokonało zbyt pochopnych ustaleń niepoddających się w istocie kontroli orzekającego Sądu.
Z akt wynika, że Kolegium w ogóle nie wzywało o jakiekolwiek wyjaśnienia dotyczące zakresu potencjalnej pomocy rodzeństwa skarżącej w sprawowaniu opieki nad matką.
Niewątpliwie posiadanie przez niepełnosprawną matkę kilkorga dzieci powinno zostać ocenione przez pryzmat możliwości włączenia się w opiekę (osobiście bądź finansowo) nad niepełnosprawną matką, do czego dzieci są zobowiązane zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., I OSK 2322/22). W ocenie Sądu, organ badając istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – uprawniony jest również do weryfikowania, czy starający się o przyznanie świadczenia może liczyć na pomoc najbliższych krewnych zobowiązanych wobec niepełnosprawnej do alimentacji w takim samym stopniu. Okoliczności te obrazują jakie w tym przypadku ma możliwości rodzina (w tym sama skarżąca) związane z organizacją opieki nad członkiem tej rodziny (por. wyrok NSA z 21 lutego 2024 r., I OSK 158/23).
W ponownym postępowaniu organ ustali więc jakie są możliwości rodzeństwa skarżącej w udzieleniu pomocy w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką w oparciu o informacje o miejscu zamieszkania rodzeństwa, wysokości ich dochodów; ewentualnych ograniczeń obowiązek alimentacyjny.
W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).