Uzasadnienie
I. Z. – W. 12 czerwca 2019 r. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką J. Z. Do wniosku dołączyła orzeczenie stwierdzające znaczny stopień niepełnosprawności wymienionej, istniejący od 1991, a w stopniu znacznym od 10 maja 2013 roku. Wniosek ten zawierał oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 12 czerwca 2019 roku o tym, że nie pracuje zawodowo, ani, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego.
Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 pkt 2, 3 pkt 11, art. 17 oraz art. 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioskowanego na J. Z. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni nie przysługuje, albowiem niepełnosprawność matki wymienionej powstała po 18 roku jej życia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mocą decyzji organu II instancji. Strona przywołała argumentację przemawiającą jej zdaniem za tym, by wnioskowane świadczenie zostało jej przyznane, głównie podnosząc kwestię tego, że przepis na mocy którego odmówiono jej świadczenie został w wyroku zakresowym TK uznany za niezgodny art. 32 Konstytucji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 lipca 2019 r. nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało na braki dowodowe postępowania pierwszoinstancyjnego - głównie brak przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Po wykonaniu wskazań SKO i przeprowadzeniu postępowania dowodowego Wójt Gminy wydał decyzję nr [...] z dnia [...] 2019 r. odmawiającą udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego argumentując raz jeszcze, że pomimo niekonstytucyjności przepisu ustawy, to nadal nie zostało on z niej usunięty i wiąże organ.
W kolejnym odwołaniu skarżącą raz jeszcze powieliła argumenty zawarte w pierwszym odwołaniu duplikując informację podane podczas składania wniosku. SKO w decyzji z dnia [...] 2019 roku nr [...] ponownie uchyliło decyzję organu I instancji wskazując raz jeszcze na niekompletnie przeprowadzone postępowanie dowodowe.
Wójt Gminy rozpatrując sprawę po raz trzeci w decyzji z dnia [...] 2019 r. nr [...] ponownie stanął na stanowisku, że zgodnie z obowiązującymi przepisami świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni nie przysługuje, albowiem niepełnosprawność osoby którą opiekuje się wnioskodawczyni nie powstała przed jej 18-tymi urodzinami. Organ podniósł, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych
W odpowiedzi na niezmienne stanowisko Wójta wnioskodawczyni w kolejnym odwołaniu ponownie podniosła argumenty zawarte w dwóch poprzednich pismach procesowych.
SKO decyzją z dnia 20 listopada 2019 roku nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności J. Z. Z treści oświadczenia wnioskodawczyni zawartego na druku wniosku o świadczenie wynika, że nie podejmuje ona zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Ponadto wnioskodawczyni nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego ani też zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Z dołączonej do akt decyzji ZUS z dnia 6 czerwca 2019r. wynika, iż I. Z. – W. ubiegała się o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy, jednakże jej wniosek został rozpatrzony odmownie. Jak wynika z treści oświadczenia złożonego przez stronę we wniosku, skarżąca zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym od 1 września 2013 r. Strona wskazała, że gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione siostrze, na dowód czego do akt postępowania została przedłożona umowa dzierżawy z dnia 1 lipca 2019 r. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że I. Z. – W. pozostawała w stosunku pracy do dnia 30 września 2018 r., a stosunek pracy wygasł z uwagi na upływ czasu, na który została zawarta umowa. Ponadto wnioskodawczyni podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników.
SKO wskazało, że z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Zasadne jest stanowisko, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej.
Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż I. Z. – W. pozostawała w stosunku pracy od 9 lutego 2015 r. do dnia 30 września 2018 r. (na podstawie umowy o pracę z P K. B. Sp.j.), a stosunek pracy wygasł z uwagi na upływ czasu, na który została zawarta umowa. Należy w tym miejscu zauważyć, iż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności J. Z. zostało wydane w dniu 21 czerwca 2013 r., a na podstawie ww. dokumentu ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 10 maja 2013 r. (przy czym niepełnosprawność istnieje od 1991 r.). Fakt, iż skarżąca pozostawała w ciągłym zatrudnieniu w trakcie trwania niepełnosprawności matki wskazuje, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo- skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Co więcej, strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia z upływem 6 lat od daty wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności J. Z. W ocenie całokształtu sprawy nie można również tracić z pola widzenia faktu ubiegania się o skarżącą o rentę z tytułu niezdolności do pracy. Zauważyć również należy, iż złożona przez skarżącą umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego z dnia 1 lipca 2019 r. pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi oświadczeniami strony o dacie zaprzestanie prowadzenia działalności i może nosić cechy dowolności. Jak ponadto wskazują ustalenia organu I instancji nie zachodzą obiektywne przesłanki uzasadniające niemożność udziału bądź wsparcia finansowego innych dzieci w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką.
Pomimo spełnienia przez wnioskodawczynię warunku wynikającego z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest, zdaniem Kolegium, podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ podleganie przez wnioskodawczynię ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy oznacza, że faktycznie nie zaprzestała ona pracy w gospodarstwie rolnym. Jednym z podstawowych warunków objęcia rolnika ubezpieczeniem społecznym jest bowiem prowadzenie działalności rolniczej. Wyjaśnić trzeba, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zawiera słowniczek "legalny" dla ustawy i wskazuje, że przez pojęcie "rolnik" rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym.
Zatem niezbędną przesłanką do uznania podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, jest właśnie faktyczne prowadzenie działalności rolniczej. Niewątpliwie nie jest bowiem wystarczające samo posiadanie gospodarstwa rolnego, choćby nawet powyżej 1 ha przeliczeniowego, bądź zamieszkiwanie z osobą, która takie gospodarstwo nabyła, czy też bycie jej małżonkiem. Reasumując organ stwierdził, że skoro wnioskodawczyni podlega ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik to tym samym brak jest podstaw do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
- I. Z. – W. na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie:
1/ art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 K.p.a. poprzez niezastosowanie;
2/ art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne zastosowanie.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej mama wymaga całodobowej opieki. Wskazała, że wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia dopiero po upływie sześciu lat, gdyż wcześniej mamą zajmowała się kuzynka. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a., sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. 2019.2167) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł prowadzi do uznania, że skargę należało uznać za uzasadnioną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że zarówno skarżąca jak i jej matka spełniają przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na skarżącej jako córce J. Z. ciąży obowiązek alimentacyjny, nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, zaś J. Z. jest osobą niepełnosprawną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 21 czerwca 2013 r.
Na wstępie należy zaaprobować stanowisko SKO uwzględniające treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem bowiem organu pierwszej instancji, skoro z materiału dowodowego sprawy wynika, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała do 18 roku życia lub do 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, to treść art. art. 17 ust. 1b ustawy sprzeciwia się przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy stanowiska takiego nie uznał za prawidłowe i powołując się na treść powyższego wyroku Trybunału, jak i jednolite w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych uznał, że moment powstania u matki skarżącej niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazać jednak należy, że dalsza argumentacja Kolegium skutkująca uznaniem, iż okoliczności sprawy sprzeciwiają się uznaniu wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawna matką za uzasadniony, nie zasługuje na aprobatę.
Jak zaznaczono wyżej w sprawie zostały spełnione pozytywne przesłanki ustawowe przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zakwestionowały bowiem przytoczonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności dotyczących sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawną matką czy też zakresu tej opieki.
Organy uznały jednak, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, co oznacza, że nie zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym. Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, że skarżąca w dniu 1 lipca 2019 r. wydzierżawiła gospodarstwo rolne swojej siostrze i zaprzestała jego prowadzenia. Co więcej z pisma z dnia 10 lutego 2020 r. (k-18 akt sądowych) oraz decyzji ARiMR z dnia 11 lipca 2019 r. wynika, że skarżąca przepisała dopłaty przysługujące na gospodarstwo rolne na swoją siostrę.
Podkreślić przy tym należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 905/14 samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie określonej działalności rolniczej. Wniosek taki wynika wprost z legalnej definicji "rolnika" w art. 6 pkt 1 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, która posiadanie lub własność gospodarstwa sytuuje jako jeden z elementów pojęcia rolnika, jak i - na przykład - z domniemania zawartego w art. 38 pkt 1, sprowadzającego się do stwierdzenia, że właściciel gruntów prowadzi działalność rolniczą.
Wskazać trzeba też, że zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego nie sprzeciwia się ubezpieczenie w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Nadto, zgodnie z art. 6 ust. 2b ustawy z dnia 2b. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2020.266): "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów lub jest ubezpieczona na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.2017.2336 oraz 2018. 650 i 858).
Jak podkreślił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 60/20 art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r., czyniąc tym samym nieaktualnym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. l OPS 5/12. W aktualnym stanie prawnym możliwe jest więc uzyskanie przez rolnika świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Treść obowiązujących przepisów wyraźnie wyklucza wszelkie rozważania na temat ubezpieczenia rolników jako nie mające doniosłości prawnej (niemające znaczenia) dla przyznania rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego.
Uznając, że organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 P.p.s.a.).
Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.