Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23), art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.2016.627) oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.541), po rozpoznaniu odwołania K. N. – C. (dalej skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. nr [...] o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącej kategorii B Nr [...], nr druku [...] wydanego w dniu 26 stycznia 2005 r. przez Prezydenta Miasta – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 25 kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 136 ust. 1 pkt lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2012.1137) Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji, skierował do Prezydenta Miasta informację o przekroczeniu przez skarżącą dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym w dniu 17 kwietnia 2016 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości U pojazdem o nr rej. [...]. W związku z otrzymaniem przedmiotowej informacji Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o zatrzymaniu skarżącej prawa jazdy na okres 3 miesięcy.
Decyzją z dnia [...] 2016 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw zatrzymał skarżącej prawo jazdy kat. B na okres 3 miesięcy z uwagi na przekroczenie przez nią dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Ww. decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności oraz wezwał skarżącą do zwrotu przedmiotowego dokumentu.
Wyrokiem nakazowym z dnia 30 maja 2016 r. Sąd Rejonowy, Wydział II Karny uznał obwinioną K. N. – C. za winną zarzuconego jej wykroczenia z art. 92a k.w. i art. 95 k.w. (tj. przekroczenia dopuszczalnej prędkości o 59 km/h w terenie zabudowanym oraz nieposiadania przy sobie prawa jazdy) i za ten czyn wymierzył jej karę grzywny w wysokości 600 zł. Prawomocność orzeczenia stwierdzono w dniu 28 czerwca 2016 r.
Natomiast w dniu 31 maja 2016 r. skarżąca oświadczyła w Urzędzie Miasta, że zagubiła swoje dotychczasowe prawo jazdy.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:
- I. naruszenie prawa procesowego, a to:
- - art. 6 i art. 7 K.p.a., poprzez wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa oraz prowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem zasady prawdy obiektywnej,
- - art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji,
- II. naruszenie prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami, w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przekazanie informacji przez Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji o przekroczeniu przez skarżącą dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym w dniu 17 kwietnia 2016 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości U, pojazdem o nr rej. [...], jest wystarczające do wydania decyzji administracyjnej z dnia 25 maja 2016 r., podczas gdy zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r. podstawą wydania wyżej wymienionej decyzji jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 lipca 2016 r. utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami oraz wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do zatrzymania prawa jazdy skarżącej, gdyż w momencie ujawnienia przez funkcjonariuszy policji faktu przekroczenia przez nią dopuszczalnej prędkości o 59 km/h w terenie zabudowanym, nie posiadała ona przy sobie przedmiotowego dokumentu, a następnie w dniu 31 maja 2016 r. skarżąca oświadczyła pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż prawo jazdy zgubiła.
Organ powołał art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmienia ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw oraz art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym i wskazał, że analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadą jest, że do zatrzymania prawa jazdy dochodzi, gdy kierujący pojazdem przekroczył prędkość w obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h, jednak w wypadku, gdy w chwili ujawnienia tego przewinienia nie posiadał on przy sobie wskazanego dokumentu, to dokument nie mógł być zatrzymany, co jednak nie zwalnia odpowiedniego organu z obowiązku wydania decyzji w tym przedmiocie. Stanowi o tym art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami.
Postanowieniem z dnia 26 lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r.
Od powyższej decyzji SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył pełnomocnik skarżącej. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw w zw. z, art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami, w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przekazanie informacji przez Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji o przekroczeniu przez skarżącą dopuszczalnej przez skarżącą prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym w dniu 17 kwietnia 2016 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości U, pojazdem o nr rej. [...], jest wystarczające do wydania decyzji administracyjnej z dnia 25 maja 2016 r., oraz że faktyczne zatrzymanie prawa jazdy stanowi jedynie czynność następczą, podczas gdy zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r. podstawą wydania wyżej wymienionej decyzji jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nadto, iż brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że oświadczenie o zagubieniu prawa jazdy jest substytutem jego zatrzymania w myśl obowiązujących przepisów prawnych. Zatem brak faktycznego zatrzymania prawa jazdy na drodze przez policjanta za pokwitowaniem determinuje, do dnia 31 grudnia 2016 r., brak możliwości wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu tego prawa jazdy (interpretacja Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 lipca 2016 r., nr [...]).
- II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na:
- - wybiórczym zebraniu materiału dowodowego w sprawie, które doprowadziło do dowolnych ustaleń faktycznych,
- - naruszenia zasady uwzględniania słusznego interesu strony, poprzez zinterpretowanie wątpliwości pojawiających się w sprawie na niekorzyść skarżącej, co doprowadziło do dotkliwego dla skarżącej w skutkach zatrzymania prawa jazdy w formie decyzji administracyjnej,
- - brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej oraz prawnej decyzji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta i umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m. in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.
Ponadto w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718) dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.
Rozpatrując przedmiotową skargę w ramach tak określonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego ani decyzji jej poprzedzającej.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2016 r., która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. w sprawie zatrzymania skarżącej prawa jazdy kategorii B. Podkreślić należy, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca nie kwestionowała przekroczenia prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, co dodatkowo zostało stwierdzone wyrokiem nakazowym przez Sąd Rejonowy, Wydział II Karny w dniu 30 maja 2016 r., w którym skarżąca (obwiniona) została uznana za winną zarzuconego jej wykroczenia z art. 92a k.w. i art. 95 k.w. i za ten czyn wymierzono jej karę grzywny w wysokości 600 zł. Orzeczenie to uprawomocniło się z dniem 28 czerwca 2016 r., czyli przed wydaniem decyzji przez organ II instancji.
Odnosząc się do podniesionego przez pełnomocnika skarżącej zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami, w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, wskazać należy, iż jest on niezasadny.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy (...), w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw do dnia 31 grudnia 2016 r., podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, była informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art.
4. Natomiast art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy prawo ruchu drogowym stanowi, że policjant zatrzymuje prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.
Bezspornym jest, że skarżąca po ujawnieniu wykroczenia oświadczyła że nie posiada przy sobie prawa jazdy, wobec powyższego jej prawo jazdy nie zostało zatrzymane przez funkcjonariusza Policji. Zdaniem pełnomocnika skarżącej w takiej sytuacji nie jest możliwe jest wydanie przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego poglądu. Gdyby bowiem takie stanowisko uznać za słuszne, doszłoby do drastycznego różnicowania podmiotów, które popełniają takie same wykroczenia drogowe, a ich sytuację prawną różnicowałby jedynie fakt czy w trakcie kontroli okażą funkcjonariuszowi Policji prawo jazdy, czy też tego nie zrobią. Wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy byłoby również niemożliwe w stosunku do osoby, której wykroczenie zostałoby zarejestrowane przez fotoradar.
Tymczasem celem regulacji wprowadzającej obowiązkowe zatrzymanie prawa jazdy w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h w terenie zabudowanym, była poprawa bezpieczeństwa na drogach. Uzależnienie możliwości wydania decyzji od wcześniejszego fizycznego zatrzymania prawa jazdy czyniłoby cel ten iluzorycznym.
Należy pamiętać, że w myśl art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powołany przepis stanowi zatem lex specialis w stosunku do przepisu, który wymaga uprzedniego zatrzymania prawa jazdy. Zatem decyzja wydana w tym trybie dodatkowo zobowiązuje kierującego do zwrotu prawa jazdy, gdy dokument ten nie został wcześniej zatrzymany przez funkcjonariusza Policji w chwili popełnienie wykroczenia.
Ponadto wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 24/15 uznał, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w zakresie w jakim wskazane przepisy przewidują stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, są zgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167). Tym samym brak jest podstaw prawnych i faktycznych do kwestionowania zapadłego orzeczenia.
Sąd nie podziela także interpretacji Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 lipca 2016 r., [...], na którą powołał się pełnomocnik skarżącej, a zgodnie z którą w przypadku braku zatrzymania prawa jazdy nie jest możliwe wydanie decyzji. Wskazać jednak należy, iż interpretacja ta nie ma żadnej mocy wiążącej w niniejszej sprawie. Ponadto zdaniem Sądu nie można premiować osoby, która nie tylko łamie przepisy ruchu drogowego, a na dodatek nie posiada przy sobie obowiązkowego dokumentu prawa jazdy. Takie rozumowanie doprowadziłoby do sytuacji, w której osoba posiadająca przy sobie dokument prawa jazdy byłaby gorzej traktowana niż osoba, która w tych samych okolicznościach takiego dokumentu by nie posiadała lub nie chciała go okazać.
W konsekwencji art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej do 31 grudnia 2016 r. należy interpretować w ten sposób, że decyzję na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 starosta wydaje w oparciu o informację o zatrzymaniu prawa jazdy w myśl art. 135 ust. 1 pkt 1a, co ma tylko takie znaczenie, że dotyczy źródła wiedzy starosty o zaistnieniu takiej sytuacji, tj. przekroczeniu prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanych. Treść powołanych przepisów nie stanowi podstawy do uznania, że do dnia 31 grudnia 2016 r., starosta nie mógł wydać decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji gdy prawo jazdy fizycznie nie zostało zatrzymane przez funkcjonariusza Policji.
Podkreślić należy, że w ustawie prawo o ruchu drogowym sytuacji, gdy doszło do przekroczenia przez kierującego prędkości wskazanej w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit.a, również nie wskazano sytuacji gdy kierowca nie ma przy sobie prawa jazdy. Natomiast, gdy kierowca posiada przy sobie prawo jazdy o zatrzymaniu prawa jazdy decyduje prokurator lub sąd. (art. 136 i 137 Prawo o ruchu drogowym). Gdy kierowca nie posiada przy sobie prawa jazdy, w myśl art. 102 ust. 1c starosta zobowiązuje kierującego do zwrotu prawa jazdy jeżeli dokument nie został zatrzymany. Przepis ten obowiązuje od 18 maja 2015 r.
Zdaniem Sądu niezasadne są również zarzuty pełnomocnika skarżącej dotyczące naruszenie prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na wybiórczym zebraniu materiału dowodowego w sprawie, które doprowadziły do dowolnych ustaleń faktycznych, naruszenia zasady uwzględniania słusznego interesu strony, poprzez zinterpretowanie wątpliwości pojawiających się w sprawie na niekorzyść skarżącej, co doprowadziło do dotkliwego dla skarżącej w skutkach zatrzymania prawa jazdy w formie decyzji administracyjnej oraz braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji.
Sąd nie podziela żadnych z podniesionych zarzutów. Przede wszystkim podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu materiał został zebrany w sposób kompleksowy, a to poprzez uzyskanie informacji od odpowiedniego organu o zaistnieniu naruszenia przepisów prawa oraz dołączenie odpisu wyroku karnego. Skarżąca została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu oraz o treści art. 10 K.p.a. W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie skorzystała ze swoich uprawnień, nie zapoznała się z aktami, nie złożyła żadnych wniosków dowodowych, a jedynie oświadczyła, iż zgubiła prawo jazdy. Pomimo, że pełnomocnik skarżącej, zarzuca organom wybiórcze zebranie materiału dowodowego, to jednak nie podaje żadnych okoliczność faktycznych, które byłyby sporne lub wymagały dodatkowych ustaleń. Podkreślenia wymaga, że w toku zarówno postępowania administracyjnego jak i karnego, skarżąca nie kwestionowała swojego sprawstwa.
Kolejnym zarzutem jest naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu strony, poprzez zinterpretowanie wątpliwości pojawiających się w sprawie na niekorzyść skarżącej. Zarzut ten jest o tyle bezzasadny, że w niniejszej sprawie wątpliwości sprowadzają się jedynie do odmienne interpretacji przepisów prawa przez strony postępowania. Jak już wykazano powyżej, skarżąca dopuściła się przekroczenia prędkości o ponad 50 km/h (59 km/h) w terenie zabudowanym i faktu tego nie kwestionowała. Decyzja wydawana na podstawie art. 102 ust. 1 c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami ma charakter związany i nie pozostawia organowi możliwości wyboru rodzaju orzeczenia, które zapadnie. Tym samym po spełnieniu ustawowych przesłanek, wydane mogło być tylko jedno rozstrzygnięcie.
Nie można również zgodzić się z ostatnim zarzutem, iż brak było precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej oraz prawnej decyzji, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ostała sporządzona zgodnie z wymogami art. 107 K.p.a., w szczególności zawiera wszystkie niezbędne ustalenia faktyczne oraz przytoczone i przeanalizowane przepisy prawa.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.