Uzasadnienie
Zaskarżoną przez M. Ł., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt SKO.PS/4110/401/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm. – zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwanej dalej w skrócie jako "k.p.a."), utrzymało mocy decyzję z dnia 25 maja 2022 r. nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy W. o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, biletu miesięcznego kredytowanego linia [...] W. – K., opłatę za usługę stomatologiczną w kwocie 150 zł, opłatę za prąd w kwocie 166,45 zł, opłatę za śmieci w kwocie 30 zł, naprawę sprzętu AGD w kwocie 300 zł, zakup drewna opałowego w kwocie 600 zł oraz inne możliwe formy zabezpieczenia społecznego.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 25 maja 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, biletu miesięcznego kredytowanego linia [...] W. – K., opłatę za usługę stomatologiczną w kwocie 150 zł, opłatę za prąd w kwocie 166,45 zł, opłatę za śmieci w kwocie 30 zł, naprawę sprzętu AGD w kwocie 300 zł, zakup drewna opałowego w kwocie 600 zł oraz inne możliwe formy zabezpieczenia społecznego.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem złożonym w dniu 1 kwietnia 2022 r. skarżący zwrócił się o pomoc finansową na zakup na zakup żywności, biletu miesięcznego kredytowanego linia [...] W. – K., opłatę za usługę stomatologiczną w kwocie 150 zł, opłatę za prąd w kwocie 166,45 zł, opłatę za śmieci w kwocie 30 zł, naprawę sprzętu AGD w kwocie 300 zł, zakup drewna opałowego w kwocie 600 zł oraz inne możliwe formy zabezpieczenia społecznego. Wobec wynikającej z wniosku informacji, że nie jest możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pod adresem zamieszkania skarżącego wskazanego we wniosku, organ wezwał go pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. (doręczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r.) do wskazania miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym możliwe będzie przeprowadzenie tej czynności dowodowej. Do chwili wydania decyzji, mimo pouczenia, że niewskazanie adresu będzie poczytane jako uchylanie się od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, skarżący nie wskazał adresu swego pobytu, ani innego miejsca zamieszkania, aniżeli ten wskazany we wniosku.
Organ wskazał na wynikające z art. 3 i 11 ustawy o pomocy społecznej obowiązki współdziałania z organem udzielającym pomocy społecznej oraz na treść art. 107 ust. 4a ustawy, zgodnie z którym niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia.
Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożył skarżący.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji działające jako organ odwoławczy Kolegium wskazało, że pomoc finansowa, o której przyznanie wnioskuje skarżący, udzielana jest na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest - w odróżnieniu od form obowiązkowych - fakultatywną formą pomocy i nawet w sytuacji, gdy występują wymienione w tym przepisie przesłanki, organ nie musi go przyznać. Organ rozpatrując wniosek o udzielenie pomocy musi brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej, środki finansowe, jakimi dysponuje organ na udzielenie beneficjentom tej pomocy, jak i indywidualne potrzeby osoby (rodziny) ubiegającej- się o przyznanie świadczenia, w tych ich sytuację życiową, materialną i zdrowotną.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Co ważne, do organu należy ocena z jednej strony stopnia tej trudności, a z drugiej własnych możliwości finansowych, tak aby móc udzielić pomocy osobom w szczególnie trudnym położeniu. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do pełnego pokrycia wszystkich zgłaszanych żądań.
Pomoc ta z założenia ma charakter doraźny i nie może być traktowana jako główne źródło utrzymania i służyć pełnemu zaspokojeniu wszystkich potrzeb podopiecznych, ani tym bardziej rozwiązywania ich indywidualnych problemów.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Z przepisu tego wynika, że wywiad środowiskowy jest obligatoryjny w postępowaniu w sprawie przyznania lub odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie jest więc uzależnione od uznania organu administracji, czy też samej oceny organu co do konieczności (bądź nie) przeprowadzenia takiego wywiadu. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu. Stanowi on postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie. Brak rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, ubiegającego się o przyznanie świadczenia.
Wywiad środowiskowy jest szczególnego rodzaju środkiem dowodowym służącym ustaleniu okoliczności mających bezpośredni wpływ na przyznanie bądź odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Nie można zastąpić rodzinnego wywiadu środowiskowego innymi dowodami, czy to przeprowadzanymi na wniosek strony, czy też z urzędu.
Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że w postępowaniu administracyjnym z wniosku skarżącego o nie doszło do przeprowadzenia przez pracownika socjalnego obligatoryjnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Bezsporna jest przyczyna nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony, tj. brak wskazania przez skarżącego adresu miejsca zamieszkania, miejsca pobytu innego, aniżeli adres wskazany we wniosku. Skarżący był wzywany do wskazania adresu zamieszkania adresu jego pobytu, w celu umożliwienia przeprowadzenia ww. czynności dowodowej. Był również uprzedzany o konsekwencjach nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania (tak wezwanie z dnia 8 kwietnia 2022 r. doręczone w dniu 20 kwietnia 2022 r.). Pomimo skutecznego wezwania, nie udzielił niezbędnych informacji.
Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji dopełnił też obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. i zawiadomił stronę o niespełnieniu przesłanek od których uzależnione jest przyznanie wnioskowanej pomocy społecznej.
Pomimo doręczenia ww. zawiadomienia w dniu 16 maja 2022 r oraz o możliwości złożenia do akt dodatkowych wyjaśnień i wniosku, wyznaczając w tym zakresie dodatkowy terminu. Skarżący nie skorzystał z tego uprawnienia i w dalszym ciągu nie przedstawiła informacji o adresie miejsca zamieszkania (pobytu) w którym organ mógłby przeprowadzić wywiad środowiskowy. Pod względem formalnym postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo.
Jednocześnie Kolegium zgodziło się się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, co do bezwzględnej konieczności przeprowadzenia ww. czynności formalnej. Organ szeroko rozważył cel i charakter postępowania dowodowego, które należy w sposób obligatoryjny przeprowadzić w sprawie. Organ odwoławczy zgodził się również organem pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie przewidziane w art. 15o ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) nie mogą w przedmiotowej sprawie zastąpić rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przepisy te nie wyłączają ww. obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a jedynie obowiązek ten został złagodzony z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COID-19 i ma zastosowanie wówczas, gdy istotnie okoliczności sprawy wskazują (posiadane przez organ dane na temat sytuacji życiowej strony), że wywiad taki nie jest konieczny, a zachodzą przypadki sytuacji kryzysowej określonej w tym przepisie.
Nadto Kolegium wskazało, że skarżący funkcjonuje bez pomocy społecznej od września 2017 r., jednocześnie składa kolejne wnioski o przyznanie pomocy społecznej na różne potrzeby, nie wywiązując się uporczywie z obowiązków współdziałania z organami pomocy społecznej (co każdorazowo jest przyczyną negatywnego rozpoznania kolejnych wniosków). Od dłuższego już czasu zachodzi zatem brak możliwości zaktualizowania sytuacji rodzinnej, osobiste, majątkowej i zweryfikowania twierdzeń strony o koniczności udzielenia skarżącemu pomocy ze strony państwa. W konsekwencji, w niniejszej sprawie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego należy uznać za zasadne, wręcz nieodzowne.
W tych okolicznościach należy więc w ocenie Kolegium przyjąć, że powyższy brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązania trudnej sytuacji bytowej,-w myśl art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - stanowi także odrębną przesłankę do odmowy udzielenia pomocy, o której mowa w art. 108 ust. 4a ustawy.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dopatrując się w niej wady nieważności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz nie z przyczyn w niej podniesionych, a dostrzeżonych przez Sąd z urzędu.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej).
Niewątpliwie, decyzja wydawana na podstawie tego przepisu zapada w ramach uznania administracyjnego.
Wydanie jednakże nawet tego rodzaju decyzji, musi wiązać się z uprzednim zachowaniem procedury, regulującej przebieg postępowania administracyjnego zmierzającego do załatwienia sprawy.
Dokonując oceny prawidłowości kontrolowanych decyzji Sąd stwierdził, że doszło do uchybień przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik.
Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.
Jak stanowi § 2 tego przepisu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.
W myśl § 3 ww. przepisu podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.
Mając powyższe regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego na względzie umknęło uwadze orzekających organów również w tej sprawie administracyjnej, że wniosek skarżącego z dnia 1 kwietnia 2022 r. (k. 3 akt administracyjnych), zawierający żądanie udzielenia mu pomocy w formie zasiłku celowego na wskazane w nim cele - nie jest podpisany własnoręcznie - ani nie jest podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym ani podpisem zaufanym. Podkreślić przy tym należy, że nie jest również wystarczające dla spełnienia tego warunku podpisanie jedynie pisma przewodniego także z daty 1 kwietnia 2022 r. (k. 4 akt administracyjnych), którego załącznik stanowi treść ww. wniosku kierowanego do właściwego organu.
W przypadku braku podpisu osoby wnoszącej żądanie, organy zobowiązane więc były, a w szczególności organ pierwszej instancji, a Kolegium powinno zaś dostrzec tę wadliwość w postępowaniu odwoławczym, do wykorzystania instrumentów przewidzianych treścią art. 64 § 2 k.p.a., tj. wezwać stronę do uzupełnienia dostrzeżonego braku formalnego, a następnie po jego uzupełnieniu przejść do dalszych czynności procesowych. Podanie, które nie jest podpisane przez wnoszącego, nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, przede wszystkim, co najistotniejsze w rozpatrywanej sprawie, nie daje możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia.
Wobec powyższego podjęte w niniejszej sprawie decyzje uznać należało za wydane z naruszeniem przepisów postępowania – artykułów: 7, 8, 11, 63 § 1, 64 § 2, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd zwolniony był od merytorycznej oceny prawidłowości stanowiska orzekających organów.
Tylko więc z powyższych, co dopiero przedstawionych względów, Sąd uwzględnił skargę.
W ponownym rozpoznaniu sprawy organy, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a., zobowiązane będą uwzględnić wyżej przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania organów z wnioskiem skarżącego z dnia 1 kwietnia 2022 r.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł, jak w sentencji wyroku.