Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. H. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 10 sierpnia 2022 r. (sygn. akt SKO.NP/4115/280/2022) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 18 maja 2022 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
- 1. Wnioskiem z 26.04.2022 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką, A. K. (orzeczenie Miejskiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z 1.04.2022 r.). Skarżąca, przy wniosku złożyła oświadczenie, że posiada ubezpieczenie w KRUS. Z zaświadczenia ostatnio wskazanej instytucji z 14.04.2022 r. wynika natomiast, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1.10.2021 r., jako domownik rolnika. Do wniosku inicjującego postępowanie dołączone zostało także oświadczenie skarżącej, iż od 16.04.2019 r. do 10.08.2020 r. pracowała w Norwegii, a od 7.09.2020 r. do 08.11.2021 r. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna.
- 2. W toku postępowania przeprowadzone zostały wywiady środowiskowe. Podczas wywiadu w dniu 11.05.2022 r., który odbył się u skarżącej odnotowano, iż prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe. Skarżąca podała, że w 2021 r. wróciła do Polski z zagranicy, aby opiekować się matką, u której jest minimum 5 razy w tygodniu, po 5-6 godzin dziennie, a zdarza się, że jej pobyty mają miejsce codziennie. W razie potrzeby, skarżąca zostaje u matki także na noc. Opieka polega na pomocy przy kąpieli, przygotowywaniu posiłków, zrobieniu zakupów, towarzyszeniu podczas wizyt lekarskich, wykupywaniu leków, sprzątaniu domu, praniu i prasowaniu. Wg skarżącej, zakres tej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia na umowę, ponieważ matka wymaga opieki w różnych porach dnia, jak również w nocy. Skarżąca pozostaje pod telefonem i jest dyspozycyjna. Podała także, że dwójka jej rodzeństwa przebywa poza Polską, a siostra mieszkająca w D., również jest chora i nie jest w stanie opiekować się matką. Wnuki zaś, z uwagi na miejsce zamieszkania, też nie są w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną babcią.
W wywiadzie z 5.05.2022 r., który przeprowadzony został w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki odnotowano, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. Formalnie jest mężatką, natomiast z mężem nie utrzymuje żadnych kontaktów od kilkunastu lat. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad zanotował, że matka skarżącej jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, jednakże jest w pełni świadoma, porusza się przy pomocy balkonika. Leczy się na ciśnienie, serce, cukrzycę, zwyrodnienie kręgosłupa, ma chore stawy oraz usuniętą jedną nerkę, a na drugiej ma stwierdzony guz. Osoba ta ma ona czworo dzieci: E. (emerytka, mieszkająca w D.), E.1 (mieszkającą w USA), J. (mieszkającego w USA) oraz wnioskodawczynię. Jak odnotowano w dokumencie sporządzonym z wywiadu, skarżąca nie wypowiedziała się odnośnie możliwości finansowego wsparcia opieki nad matką przez rodzeństwo. W toku wywiadu skarżąca wyjaśniła, że jej matka jest w stanie samodzielnie odgrzać sobie obiad, sama dozuje leki, mierzy ciśnienie, jest w stanie sama się ubrać, umyć, uczesać, a czynności toaletowe także wykonuje samodzielnie.
Nie jest natomiast w stanie, bez pomocy innych osób, ubrać butów. Pracownik socjalny podał, że matka skarżącej nie wymaga ciągłej i codziennej opieki. Odnotował także, iż w dniu niezapowiedzianej wizyty w miejscu sprawowania opieki, nie zastał skarżącej. Od osoby podlegającej opiece uzyskał informację, że skarżącej w tym dniu nie było, zaś w wyniku połączenia telefonicznego ze skarżącą nawiązanego przez niepełnosprawną ustalono, że skarżąca ma odwiedzić matkę dopiero następnego dnia, po godz. 15.oo.
3. Organ I instancji decyzją z 18.05.2022 r. odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia możliwość przyznania świadczenia od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Nadto stwierdził, że ustalony zakres opieki sprawowanej przez skarżącą, nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia.
4. W odwołaniu skarżąca wskazała, że nie została uprzedzona o wizycie pracownika socjalnego. Podała, że jej matka nie jest w stanie sama się wykąpać, gdyż ma zawroty głowy i nie trzyma równowagi. Jak podała, matka samodzielnie myje zęby i twarz. Odwołująca się zwróciła uwagę na problemy matki z cieśnią nadgarstka, co wyklucza samodzielne przygotowanie posiłków. Podkreśliła, że gotuje matce obiady, sprząta, robi pranie, prasuje, zajmuje się podwórkiem. Podkreśliła, że z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, iż matka potrzebuje pomocy. Akcentowała, iż czasem się zdarza, że musi do matki jechać w nocy.
5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 10.08.2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium zwróciło uwagę, że organ pomocowy nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/1). W ocenie organu odwoławczego, aktualnie nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
Pomimo jednak błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, SKO w Tarnowie uznało, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. W sprawie nie zachodził bowiem bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy (lub jej niepodejmowaniem) przez skarżącą, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Kolegium, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyjaśniło przesłanki od których zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Akcentowało, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zakres wykonywanych przez opiekuna czynności opiekuńczych, w odniesieniu do stanu zdrowia podopiecznej.
W ocenie SKO w Tarnowie, czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą względem niepełnosprawnej matki (pomoc przy kąpieli, przygotowywaniu posiłków, zrobieniu zakupów, towarzyszeniu przy wizytach lekarskich, wykupywaniu leków, sprzątaniu domu i podwórka, praniu, prasowaniu) mają charakter typowych czynności codziennych i chociaż w znacznym stopniu ograniczają, to jednak nie uniemożliwiają w sposób zupełny podjęcia aktywności zawodowej. Podkreśliło Kolegium Odwoławcze, że z akt sprawy wynika, że opiekun oraz osoba wymagająca opieki mieszkają oddzielnie. Skarżąca jest u matki 5 razy w tygodniu przez około 5-6 godzin i zdarza się, że zostaje na noc. Wg organu odwoławczego, taka opieka nad matką, nie jest sprawowana ciągle i całodobowo.
Co więcej skarżąca ma siostrę, która jest emerytką mieszkającą w podobnej odległości od matki co skarżąca i przy stwierdzonym zakresie opieki, mogłaby odciążyć ją w czynnościach opiekuńczych, tak aby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie. Natomiast twierdzenia, że siostra ze względu na swój stan zdrowia, nie może podjąć opieki, nie zostały przez skarżącą poparte jakimikolwiek dowodami, które potwierdziłyby, że rzeczywiście po stronie tej osoby istnieją obiektywne okoliczności np. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, które uniemożliwiają jej sprawowanie opieki nad matką. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż oprócz wnioskodawczyni, w rodzinie tej, zobowiązane do alimentacji jest jeszcze inne rodzeństwo oraz wnuki. W przypadku natomiast kilku osób zobowiązanych do alimentacji, możliwe jest takie podzielenie się obowiązkami, żeby każda z tych osób mogła podjąć (utrzymać) zatrudnienie. Co więcej, realizacja obowiązku nie musi polegać na osobistych staraniach, lecz może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych, stosownie do indywidualnych możliwości.
- 6. W skardze na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie konkretnej podstawy prawnej przy wydaniu decyzji, a oparcie się wyłącznie na art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co determinuje naruszenie art. 6 i 11 k.p.a.;
- 2) brak zastosowania w trakcie postępowania administracyjnego art. 79a k.p.a., co skutkowało jej nieświadomością do końca toczącej się sprawy;
- 3) naruszenie art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;
- 4) naruszenie art. 8, 9 i 10 k.p.a.;
- 5) brak zastosowania art. 12 k.p.a., co przejawiało się w opieszałości organu I instancji w wysłaniu decyzji po niespełna 2 miesiącach od momentu jej wydania.
Skarżąca wniosła o uchylenie dotychczasowej decyzji w całości oraz "w okresie od dnia 1.04.2022 r,. do dnia 31.07.2022 r." i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji, właściwemu ze względu na jej obecne miejsce zamieszkania.
Skarżąca wskazała, że od czerwca 2022 r. mieszka z matką w swoim miejscu zamieszkania, a w sierpniu 2022 r. złożyła kolejny wniosek o świadczenie pielęgnacyjne do właściwego miejscowo organu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu skargi akcentowała m.in. fakt niepełnosprawności matki, jak też to, że spostrzeżenia pracownika socjalnego ujęte w dokumencie sporządzonym z przeprowadzonego wywiadu, nie oddają rzeczywistości. Podkreśliła, że jej matka porusza się o balkoniku, co pozwala stwierdzić, że jest to osoba wysoce niesamodzielna. Przyznała, że w czasie, w którym przeprowadzany był wywiad, rzeczywiście nie mieszkała z matką, co jednak, w ocenie skarżącej, nie wyklucza sprawowania stałej opieki nad tą osobą. Akcentowała, że powodem jej nieobecności u matki w dniu przeprowadzania wywiadu środowiskowego było "załatwianie sprawunków", a do matki przyjechała jeszcze w tym samym dniu, a nie dzień później, jak wskazano w wywiadzie. Wg skarżącej, zbyt daleko idącym wnioskiem było przyjęcie przez pracownika socjalnego, że jej matka jest "w pełni świadoma", skoro pracownik organu nie ma wiedzy medycznej. W skardze podano, że matka skarżącej ma "napady lękowe, omdlenia, problemy oddechowe, bezsenność" – które powstały po wizycie pracownika socjalnego, co zmusiło skarżącą do zmiany miejsca zamieszkania.
Wskazała, że pracownik socjalny wymusił na niej określenie ram czasowych opieki (5-6 godzin dziennie). Jak podała, w istocie, od czerwca 2022 r. jest to opieka całodobowa. Pracownik socjalny pisząc, że matka jest w stanie odgrzać sobie obiad, nie wziął pod uwagę, że ktoś ten obiad musi wcześniej zrobić. Skarżąca akcentowała też, że od lat 80-tych była aktywna zawodowo i sama wybrała moment właściwy na rezygnację z zatrudnienia wobec potrzeby troski o matkę. Podała, że świadczyła opiekę matce, bez żadnej rekompensaty, także w czasie, gdy była aktywna zawodowo. Zakwestionowała ustalenia organu, że jej siostra także może świadczyć matce opiekę. Jak podała, jest to osoba po endoprotezie stawu biodrowego, nie ma prawa jazdy i nie ma połączenia komunikacją miejską. Podając, że zakres pomocy udzielanej matce, wyklucza podjęcie zatrudnienia podkreśliła, iż także ma swój dom i dorosłe dzieci, które również ją potrzebują. W kwestii obowiązku alimentacyjnego rodzeństwa skarżąca podała, że "matka pozwu nie złoży przeciwko swoim dzieciom".
- 7. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
- 8. W piśmie z 28.10.2022 r. skarżąca podał, iż stan zdrowia jej matki, z uwagi na stres i obawy, uległ pogorszeniu. Ta zmiana uzasadniała potrzebę przeprowadzenia się skarżącej do matki. Skarżąca złożyła kolejny wniosek o świadczenie pielęgnacyjne do innego, niż uprzednio organu administracji. Wyjaśniła, że zarejestrowanie w KRUS, po powrocie z Norwegii wynikało z potrzeby posiadania ubezpieczenia, a od wielu miesięcy nie pracuje w gospodarstwie rolnym. Wskazała, że pomoc matce obejmuje dodatkowo ziołolecznictwo, rozmowy, zajmowanie czasu, ćwiczenia oddechowe oraz zapewnienie odpoczynku. Do opisanego pisma dołączona została kopia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, złożonego do GOPS w C., w dniu 25.08.2022 r. Do akt złożona została także kopia decyzji SKO w Rzeszowie z 16.12.2022 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy C. z 14.11.2022 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca tę sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku z brakiem możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przez skarżącą (k. 25 a.s.), stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Skarga podlegała oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.). Przepis ten mówi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także - stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu natomiast kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy czym przesłanka pasywności zawodowej opiekuna odnosi się zarówno do rezygnacji z pracy, jak i do jej niepodejmowania. Podkreślić należy, że przedmiotowe świadczenie nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20).
Jak trafnie natomiast zauważył NSA w wyroku z 12.10.2021 r. (sygn. akt I OSK 493/21) o tym, czy istnieje związek przyczynowy decydować winien zakres wymaganych czynności opiekuńczych i konieczny na to czas wykluczający - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - aktywność zarobkową i zawodową opiekuna.
W kontrolowanej sprawie nie było sporne między stronami postępowania to, że matka skarżącej dysponuje stosownym orzeczeniem uznającym ją za osobę niepełnosprawną w znacznym stopniu, jak też to, że skarżąca jest zobowiązana do alimentacji matki. Zasadniczą kwestią sporną było natomiast to, czy występował związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudniania (pracy zarobkowej), a opieką sprawowaną nad matką. Jak wyżej wskazano, dla ocen w tym przedmiocie, kluczowy jest zakres świadczonej niepełnosprawnemu opieki. Zdaniem Sądu, SKO w Tarnowie prawidłowo wywiodło w zaskarżonej decyzji, że stwierdzony w postępowaniu zakres opieki skarżącej nad matką nie jest tego rodzaju, aby był przyczyną całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej. W tym też aspekcie, Kolegium Odwoławcze zasadnie odniosło się i uwzględniło, stwierdzony w toku postępowania, stan zdrowia niepełnosprawnej.
W realiach ocenianej sprawy zwrócić należy uwagę, że ustalony zakres opieki realizowanej przez skarżącą nad matką sprowadza się do: pomocy w kąpieli, przygotowaniu posiłków, robieniu zakupów (w tym leków), towarzyszeniu w wizytach lekarskich, sprzątaniu, praniu i prasowaniu. W ocenie Sądu, wskazany zakres czynności opiekuńczych nie mógł zostać oceniony, jako na tyle angażujący opiekuna, by wykluczał zupełnie jego aktywność zawodową. Podzielić bowiem należy pogląd wypowiedziany przez WSA w Krakowie w wyroku z 5 grudnia 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 918/22), w świetle którego przygotowanie posiłków, podanie leków, czynności higieniczne, a tym bardziej czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być realizowane przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu, a znaczna część tej aktywności może mieć miejsce także w dni wolne od pracy, np. w weekendy (pranie, prasowanie, porządki).
Wskazany natomiast wyżej zakres opieki, ustalony w oparciu o oświadczenia w tym względzie złożone przez skarżącą, słusznie został odniesiony przez orzekający organ administracji do – wynikającego z akt – stanu zdrowia niepełnosprawnej. Jak bowiem ustalono w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, matka skarżącej nie jest osobą, którą można byłoby ocenić jako obłożnie chorą. Nie jest ona bowiem leżąca, ani pampersowana, czy też, nie wymaga karmienia zapewnianego przez inne osoby (opiekuna). Z akt nie wynikają także jakiekolwiek informacje mogące świadczyć o określonych deficytach zdrowotnych matki skarżącej (np. intelektualnych), które nakazywałyby przyjmować, że osoba ta, w trosce o jej bezpieczeństwo, musi mieć zapewnianą stałą opiekę przez cały dzień. Przeciwnie, ustalony w toku postępowania stan zdrowia matki skarżącej wskazuje, że jest ona zdolna do poruszania się (przy pomocy balkonika), a nadto, jak odnotował pracownik socjalny w notatce z 4.05.2022 r., jest osobą w pełni świadomą, potrafiącą wykonać połączenie telefoniczne oraz logicznie określić datę i godzinę przyjazdu do niej córki.
Nadto, w sprawie ustalono, że matka skarżącej, mimo ograniczeń w poruszeniu się, jest jednak w stanie samodzielnie odgrzać sobie obiad, dozować leki, mierzyć ciśnienie, ubrać się, uczesać, oraz samodzielnie wykonać czynności toaletowe. Okoliczności te stwierdzone zostały na str. 2 wywiadu środowiskowego z 5.05.2022 r., który bez zastrzeżeń podpisany został przez skarżącą. Ten, stwierdzony w postępowaniu, stan zdrowia niepełnosprawnej, uzasadniony jest przy tym bezspornym w sprawie faktem, iż mieszka ona sama, a skarżąca przyjeżdża do niej 5 razy w tygodniu (na kilka godzin). Choć ostatnio wskazana okoliczność (brak zamieszkania opiekuna z niepełnosprawną) nie mogła jeszcze wyłącznie decydować o braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu powyżej określonym, to jednak w obliczu okoliczności tej sprawy, a w tym stwierdzonego stanu zdrowia matki skarżącej oraz odpowiadającemu temu stanowi zakresowi opieki – dodatkowo nie pozwalała na wyprowadzenie wniosku, że pasywność zawodowa skarżącej jest w istocie uwarunkowana opieką nad matką.
Z akt wynika przy tym także, iż podczas wizyty pracownika socjalnego u niepełnosprawnej w dniu 4.05.2022 r., skarżącej nie było u matki, a wg odebranego oświadczenia złożonego przez niepełnosprawną, pobyt opiekuna miał mieć miejsce dopiero w dniu następnym, w godzinach popołudniowych (po godz. 15.00). Informacja ta pozyskana została telefonicznie i pochodziła wprost od skarżącej, stąd też zanegowanie jej w skardze złożonej do sądu, nie mogło być ocenione jako skuteczne. W ocenie Sądu, opuszczanie podopiecznego przez opiekuna na tak długi czas (co najmniej półtora dnia) nie świadczy o takiej potrzebie intensywności sprawowanej opieki, która warunkuje spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro niepełnosprawny jest w stanie funkcjonować samodzielnie przez wskazany okres bez uszczerbku dla swojego zdrowia, czy bezpieczeństwa. Choć w skardze skarżąca zanegowała ustalony w postępowaniu zakres opieki, jak też przyjęty stan zdrowia jej matki, to podkreślić należy, iż sąd kontroluje wydaną decyzję w oparciu o akta sprawy (art. 133 ustawy z 30.08.2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2022 r., poz. 259; dalej p.p.s.a.).
Analiza tych akt nie pozwala na stwierdzenie, że organy administracji poczyniły wadliwe ustalenia faktyczne, tym bardziej, że zasadniczo podstawa faktyczna rozstrzygnięcia tej sprawy, przyjęta została w oparciu o twierdzenia i oświadczenia samej skarżącej, następnie zaakceptowane bez zastrzeżeń poprzez złożenie podpisu pod dokumentem sporządzonym z wywiadu środowiskowego. Były to zatem ustalenia w istocie bezsporne. Zakwestionowanie tak poczynionych ustaleń (stan zdrowia niepełnosprawnej, zakres opieki) dopiero w skardze do sądu administracyjnego, nie mogło być uznane za skuteczne. Dostrzec i podkreślić przy tym trzeba, że także przedstawiony w odwołaniu stan zdrowia matki i zakres opieki mającej jej być udzielanej, nie były tego rodzaju, aby podważać mogły ustalenia stwierdzone w toku wywiadów środowiskowych. Stanowisko to jest tym bardziej zasadne, jeśli dostrzeże się to, że poza twierdzeniami, skarżąca nie zaoferowała, tak w postępowaniu administracyjnym, jak też i sądowym, jakichkolwiek dokumentów (np. medycznych), mogących uwiarygadniać podnoszone twierdzenia.
Stwierdzony w sprawie stan zdrowia matki skarżącej i związany z tym zakres świadczonej opieki nakazywały przyjąć, że czynnościom opiekuńczym realizowanym względem tej osoby, nie można było przypisać takiej skali, zakresu i intensywności, która wymagałaby ze strony opiekuna całkowitej rezygnacji (niepodejmowania) jakiejkolwiek pracy (zatrudnienia). Charakter tej opieki i zakres potrzeb niepełnosprawnej uwarunkowany przedstawionym wyżej stanem zdrowia wskazują, że czynności, jakich osoba ta wymaga, mogą być z powodzeniem realizowane zarówno przed rozpoczęciem pracy, jak też i po jej zakończeniu, tym bardziej w sytuacji, w której - jak wynika z akt – skarżąca jest domownikiem rolnika, a więc ma możliwość pracy w gospodarstwie rolnym. Czas aktywności w tego rodzaju miejscu pracy cechuje się elastycznością, umożliwiającą dostosowanie obowiązków, także do potrzeb opiekuńczych osób bliskich. Jak wyjaśnił NSA w uchwale 7 sędziów z 11.12.2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12) przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Brak było więc podstaw by uznawać, że opieka skarżącej nad matką uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w tym w gospodarstwie rolnym, także w ograniczonym choćby zakresie, a powyższe stwierdzenie uzasadniało poprawność przyjętego przez Kolegium Odwoławcze kierunku załatwienia tej sprawy.
Wobec powyżej zaprezentowanego wniosku i przedstawionej oceny, wyłącznie uzupełniająco wskazać należy, iż na potrzeby rozstrzygnięcia tej sprawy celnie zwrócił organ odwoławczy uwagę także i na to, że oprócz skarżącej, niepełnosprawna ma jeszcze inne dzieci (w sumie czworo), na których w równym stopniu ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny względem rodzica (art. 129 § 1 K.r.o.). W ocenie Sądu, w pełni trafne były także te rozważania Kolegium Odwoławczego, które akcentowały, że przy ocenie istnienia wskazywanego na wstępie związku przyczynowego, znaczenie ma także to, czy są inne jeszcze osoby zobowiązane do alimentacji niepełnosprawnej, i czy po ich stronie leżą obiektywne przeszkody wykluczające możliwość partycypowania w opiece. Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z faktu, że jest to świadczenie z zakresu pomocy społecznej, a zatem jego przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama.
W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, gdyż to zasadniczo na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad potrzebującą osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o tę pomoc wykaże, w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki (bytu) osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie wynikające z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystania z usług opiekuńczych), a mimo tego - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb i stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia, bądź sytuacja ta uniemożliwia jego podjęcie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2022 r., III SA/Kr 1048/22, wyrok WSA w Krakowie z 19.01.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1389/22).
Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22) wskazał, że obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza obowiązku wspierania każdego w taki sam sposób, to ustawodawca powinien określić formy i zasady wsparcia państwa, a takie zasady zostały określone m.in. w u.ś.r.
W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia przez skarżącej przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki. Nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. NSA w powołanej uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. wskazał, że uregulowania u.ś.r. mają charakter lex specialis, w stosunku do k.r.o. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców, w u.ś.r. brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów k.r.o.
Dokonując zatem interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa - tj. w szczególności uwzględnienia Konstytucji RP (a przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów k.r.o. (tak, powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z 19.01.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1389/22).
W niniejszej sprawie, poza skarżącą zobowiązanymi do alimentacji jej matki są także pozostałe jej dzieci (w sumie czworo), z czego dwoje z nich mieszka w USA. Zauważyć należy, iż pracownik socjalny podczas wywiadu odnotował, że "skarżąca nie wypowiedziała się na temat możliwości finansowych rodzeństwa oraz wsparcia z ich strony matki". Nie zostało więc w sprawie dowiedzione, że po stronie tych osób brak jest obiektywnych możliwości (w tym finansowych) do współpartycypowania w opiece nad ich niepełnosprawnym w znacznym stopniu, rodzicem. W tym też aspekcie nie mogły być uznane za dowolne, a przez to wadliwe te rozważania i oceny Kolegium Odwoławczego, które odnosiły się do siostry skarżącej (emerytki) zamieszkałej w miejscowości nieodległej od matki. Trafnie przyjęło Kolegium, że przy stwierdzonym w postępowaniu zakresie opieki, osoba ta mogłaby skutecznie odciążyć skarżącą w czynnościach opiekuńczych, tak aby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie. Przeciwne stanowisko w tym względzie skarżąca zaprezentowała dopiero w skardze, nie popierając go jednakże żadnym dowodem (dokumentem).
Zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
W szczególności nie był zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 par. 1 w zw. z art. 80 k.p.a. skoro, jak wyżej wskazano, zasadnicze elementy podstawy faktycznej sprawy były w istocie bezsporne, gdyż zostały ustalone w oparciu o twierdzenia samej skarżącej, tudzież dokumenty (protokół z wywiadu środowiskowego), które zostały podpisane przez skarżącą bez zastrzeżeń. W oparciu o przedstawione rozważania nie sposób przyjmować, że ocena zebranego materiału dowodowego przez organ odwoławczy, mogła być dowolna.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi sformułowała zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. mający polegać na "braku szansy zapoznania się z materiałem dowodowym". Zauważyć trzeba, że zgodnie z wyrokiem NSA z 17.05.2016 r. (sygn. akt I OSK 1994/14), zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W ocenianym przypadku, skarżąca w ogóle nie wykazała, iż zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Z kolei naruszenia art. 79a k.p.a. upatrywała skarżąca w tym, że "do końca sprawy nie była świadoma." Zarzut ten nie jest w pełni jasny, a treść uzasadnienia skargi także go nie precyzuje. Wskazać jednak trzeba, że stosownie do wskazanego wyżej przepisu, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tej regulacji jest "zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości." (por. uzasadnienie projektu ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 28).
W tej natomiast sprawie, skarżąca zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak też w skardze oraz w toku postępowania sądowego, nie wykazywała, iż w postępowaniu w którym wydane zostały zaskarżone akty, dysponowała w ogóle jakimkolwiek dowodem, który mógłby wpłynąć, na odmienne od przyjętej, ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia tej sprawy. W związku z powyższym wskazany zarzut nie mógł zostać uznany za zasadny.
Z kolei zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. poprzez opieszałe doręczenie decyzji przez organ I instancji, nie pozostawał w żadnym związku z realiami ocenianej sprawy.
Końcowo należy zwrócić uwagę na trzy aspekty tej sprawy:
Pierwszy, to fakt, że trafnie SKO w Tarnowie w wydanej w tej sprawie decyzji, zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji przyjmujący, jako przeszkodę do przyznania skarżącemu żądanego świadczenia pielęgnacyjnego, okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25. roku życia (art. 17 ust. 1b) u.ś.r. Kolegium Odwoławcze, wskazując bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo wywiodło, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Drugi, to wynikająca z akt sprawy okoliczność, iż matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim. Fakt ten umknął orzekającym organom administracji. Jak natomiast wyjaśnił NSA w uchwale z 7 sędziów z 14.11.2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22) warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Ustaleń w zakresie tego, czy małżonek matki skarżącej dysponuje orzeczeniem, o którym mowa wyżej, organy administracji nie poczyniły. To jednak zaniechanie, nie miało istotnego znaczenia dla finalnej oceny tej sprawy, skoro trafnie wywiodło SKO w Tarnowie, że skarżąca i tak nie spełnia materialnoprawnej przesłanki do przyznania jej oczekiwanego świadczenia.
Trzeci, to ujawniona w skardze okoliczność zainicjowania przez skarżącą, już po wydaniu kontrolowanej decyzji, następnej sprawy o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co nastąpiło przed innym, niż dotychczas orzekającym, organem administracji publicznej. Jak wynika z twierdzeń skargi oraz dalszych pism składanych w postępowaniu sądowym, zmianie ulec miała sytuacja faktyczna, tj. skarżąca miała zamieszkać z matką, a nadto stan zdrowia tej ostatniej, miał się dodatkowo pogorszyć, względem uprzednio ustalonego. Powołana okoliczność (nowa sprawa o świadczenie pielęgnacyjne) nie rzutowała jednak na legalność objętej aktualnie kontrolą sądu decyzji, gdyż sprawa wyżej wskazana, stanowi odrębną sprawę od obecnie ocenianej. Skarżąca ma więc otwartą możliwość wykazania – w nowo zainicjowanej sprawie – spełnienia przesłanek do przyznania jej oczekiwanego prawa.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.