Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2015r.
Decyzją z dnia [...] 2014r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił Bankowi [...] w S kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przyznanych F. L. na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2012r. w łącznej wysokości 4155,34 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że przyznane F. L. środki finansowe zostały przekazane na jego rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Organ nie wiedział jednak, że F. L. zmarł w dniu 18 października 2012r., o czym otrzymał informacje dopiero w dniu 14 maja 2013r.
W związku z powyższym w dniu 23 maja 2013r. organ I instancji wystąpił z pismem nr [...] do Banku [...] w S o zwrot nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwocie 4155,34 zł. Bank [...] w S odmówił jednak zwrotu przedmiotowej kwoty.
Organ I instancji wskazał, że w dniu 2 kwietnia 2014r. weszła w życie ustawa z dnia 24 stycznia 2014r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014r. poz. 341), która nakazuje dochodzenie nienależnie pobranych płatności również od podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej. Organ I instancji stwierdził, że dodanie w art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ust. 1a miało na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, bądź inne podmioty.
Zdaniem organu I instancji, w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, nie mogła też wywoływać skutków prawnych. W takiej sytuacji płatności przekazane na rachunek zmarłego powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał, gdyż są płatnościami nienależnymi w rozumieniu art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 2.12.2009r. s. 65).
Za całkowicie bezzasadne organ I instancji uznał twierdzenie Banku [...] w S zawarte w piśmie [...] z dnia 18 kwietnia 2014r., że wspomniana nowelizacja nie może mieć zastosowania do należności przekazanych na konto beneficjenta w przedmiotowym banku z uwagi na to, że prawo nie działa wstecz. Zdaniem organu I instancji, od momentu wejścia w życie nowelizacji ustawy o ARiMR uprawniona jest ona do wszczynania postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, ustawodawca nie wspomina bowiem, że nowelizację należy stosować tylko do płatności nienależnie lub nadmiernie pobranych, powstałych po dacie wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji.
Zatem takie rozumienie ustawy, jakie proponuje Bank [...] w S, kłóci się z celem tej nowelizacji, która z założenia miała uprościć procedurę i przyspieszyć czas odzyskiwania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.
W odwołaniu od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Bank [...] w S wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego. Odwołujący się podniósł, iż do dnia 1 kwietnia 2014r. organ nie mógł żądać zwrotu nienależnego świadczenia od podmiotu, który nie był stroną w postępowaniu rozstrzygającym o przyznaniu dla danej strony płatności bezpośrednich. Bank [...] wskazał, iż w niniejszej sprawie wydanie decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich miało miejsce w dniu [...] 2012r., a wypłata przyznanych dopłat nastąpiła w dniu 25 lutego 2013r., a w związku z tym wymagalność roszczenia o zwrot nienależnego świadczenia powstała przed 1 kwietnia 2014r. Bank [...] uważa zatem, że nie może on być stroną w niniejszym postępowaniu, jak też nie może być podmiotem zobowiązanym do zwrotu przedmiotowej kwoty, ponieważ obowiązujące w tym zakresie przepisy nakładały obowiązek zwrotu powyższej kwoty jedynie w stosunku do strony postępowania administracyjnego, która uczestniczyła w postępowaniu zmierzającym do otrzymania dopłat bezpośrednich.
Odwołujący się powołał się przy tym na zasadę "lex retro non agit" i stwierdził, że wyjątki od tej zasady występują jedynie w sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie stwierdza, że nowa regulacja prawna obowiązuje także w stosunku do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych zmian. Natomiast w ustawie z dnia 24 stycznia 2014r. zmieniającej ustawę o ARiMR brak jest tego rodzaju zapisu.
Decyzją z dnia 31 lipca 2014r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267) w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008r. nr 98, poz. 634 z późn. zm.), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2014r. nr [...]. Organ II instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy została wydana decyzja na rzecz producenta, który w dacie jej doręczenia nie żył, należy przyjąć, że decyzja taka nie mogła zostać skutecznie doręczona, przez co nie wywołuje ona skutków prawnych. Ponieważ nie wiąże ona ani jej adresata (jako nieżyjącego), ani organu, który ją wydał (nie została doręczona), to należy ją traktować jako nieistniejącą (niewydaną).
Nie wchodzi zatem ona do obrotu prawnego, a przekazane na jej podstawie na rachunek zmarłego środki należy uznać za płatności nienależnie pobrane, jako wypłacone bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy wskazał, iż podstawę do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stanowi art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR, a jej adresatem jest osoba, która faktycznie pobrała wypłacone przez ARiMR środki finansowe będąc uprawniona do pobrania tych środków z rachunku zmarłego. Organ zwrócił uwagę, że wypłata środków na rachunek F. L. nie nastąpiła z winy organu. Agencja, ani w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2012r., ani w dacie wypłaty środków nie posiadała bowiem wiedzy na temat śmierci beneficjenta. Organ II instancji uznał zatem, że Bank [...] w S uzyskując nienależnie pobrane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w wysokości 4155,34 zł, jest zobowiązany do zwrotu tej kwoty powiększonej o odsetki.
Odnosząc się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu, że decyzja organu I instancji została wydana przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o Agencji, organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności przez Bank [...] w S zostało wszczęte w dniu 2 kwietnia 2014r., a zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania zostało doręczone do Banku w dniu 4 kwietnia 2014r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wszczęcie postępowania prowadzonego z urzędu następuje poprzez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi bowiem formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia jej podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych.
Zdaniem organu II instancji, niezależnie od daty widniejącej w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, dopiero od momentu powiadomienia strony, można mówić o rozpoczęciu tego postępowania. Innymi słowy, bez powiadomienia strony wszczęcie postępowania jest nieskuteczne i nie wywołuje żadnych skutków prawnych.
Ponadto organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 104 k.p.a. zasadą jest, iż załatwienie sprawy administracyjnej następuje poprzez wydanie decyzji. Dopóki wydana w sprawie decyzja nie jest decyzją ostateczną uznaje się, iż sprawa administracyjna jest w toku. W związku z powyższym postępowanie administracyjne, uznaje się za zakończone dopiero z chwilą wydania decyzji, która stała się ostateczna. Organ odwoławczy stwierdził, że co do zasady sprawę rozstrzyga się w oparciu o stan prawny istniejący w dacie orzekania. W przypadku zatem, gdy w trakcie trwania postępowania przepisy uległy zmianie, organ winien uwzględnić nową regulację. Akty prawne wprowadzające zmiany mogą jednak zawierać modyfikacje w tym zakresie i przyznawać organom prawo orzekania w sprawach, które w dacie wejścia w życie zmian przepisów były w toku, w oparciu o przepisy dotychczasowe. Jednakże w ustawie o Agencji ustawodawca nie przewidział w odniesieniu do art. 29 ust. 1a przepisów przejściowych, co oznacza, że w/w przepis obowiązuje od dnia jego wejścia w życie, tj. od dnia 2 kwietnia 2014r.
Ustawodawca nie uzależnił bowiem zastosowania lub braku zastosowania tego przepisu ani od daty wszczęcia postępowania ani też od daty zaistnienia zdarzenia wywołującego skutek w postaci nienależnie pobranych płatności.
W odniesieniu zaś do wymienionej przez stronę zasady "lex retro non agit" organ II instancji wyjaśnił, iż ust. 1a został dodany do art. 29 ustawy o Agencji, aby ułatwić i zmniejszyć koszty dochodzenia przez Agencję nienależnie pobranych płatności. Wcześniej dochodzenie od osób niebędących beneficjentami pomocy było również możliwe i odbywało się w trybie administracyjnym lub w trybie prawa cywilnego. Jednakże z uwagi na czasochłonność i wysokie koszty takich postępowań ustawodawca wprowadził z dniem 2 kwietnia 2014r. do ustawy o Agencji art. 29 ust. 1a. Organ II instancji nie zgodził się zatem ze stroną w kwestii uchybienia zasadzie "lex retro non agit".
Podsumowując organ II instancji stwierdził, że wskazana w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2014r. kwota nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w wysokości 4155,34 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 i nie zachodzą przesłanki dla uznania braku obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 80 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Zatem w ocenie organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w swojej decyzji zasadnie ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w wysokości 4155,34 zł.
Z powyższą decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zgodził się Bank [...] w S i pismem z dnia 18 sierpnia 2014r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Strona skarżąca zarzuciła, że organ administracyjny dochodzi należności, której wymagalność powstała w dacie wypłaty spornego świadczenia, a w związku z tym niezbędnym przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy jest stan prawny, który istniał na dzień 25 lutego 2014r.
W związku z powyższym strona skarżąca uważa, że organ mógł się domagać zwrotu jedynie od strony wskazanej w decyzji, a nie od osób trzecich, gdyż dopiero w dniu 2 kwietnia 2014r. weszły w życie przepisy zmieniające ustawę o ARiMR. Strona skarżąca zauważyła przy tym, że w ustawie zmieniającej ustawę o ARiMR nie ma klauzuli o możliwości dochodzenia należności objętych decyzjami wydanymi przed 2 kwietnia 2014r. Ponadto strona skarżąca podniosła, że organ do chwili obecnej nie wydał decyzji o przyznaniu płatności mimo, że organ II instancji podkreślił, że decyzja nie została doręczona, a w związku z tym nie wywołała skutków prawnych w sytuacji, gdy na podstawie tej decyzji dokonano wypłaty świadczenia. Strona skarżąca stwierdziła również, że jest instytucją bankową działającą na podstawie ustawy Prawo bankowe i może dokonywać wypłaty z rachunku zmarłego posiadacza rachunku jedynie w zakresie określonym w tej ustawie, mając na uwadze jej art. 50 ust. 1, a w szczególności art. 55 i art. 56, w przeciwieństwie do wypłaty środków na rzecz ZUS lub KRUS, co wynika z postanowień art. 55 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu, bez znaczenia jest fakt, że wypłata nienależnych środków nastąpiła przed dniem wejścia w życie zmiany ustawy o ARiMR. Istotne jest natomiast to, że wszczęcie postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności miało miejsce w dniu 2 kwietnia 2014r. Również bez znaczenia jest, w ocenie organu, kwestia wydania decyzji przyznającej płatność na 2012r., gdyż i tak środki pobrane przez stronę skarżącą mają zostać zwrócone do Agencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie dokonana przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, chociaż nie wszystkie podnoszone w skardze argumenty okazały się zasadne.
W sprawie niesporne jest, że decyzja o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, której adresatem był wnioskodawca F. L., została wydana już po jego śmierci. Pozytywna decyzja w tym przedmiocie podjęta została przez organ w dniu [...] 2012 r., natomiast wnioskodawca zmarł w dniu 18 października 2012r. Płatność przyznana na podstawie tej decyzji przekazana została na rachunek wskazany przez beneficjenta w Banku [...] w S, była to kwota 4155,34 zł.
W związku z powyższym orzekające w sprawie organy uznały, iż decyzja wydana po śmierci strony nie wywołuje skutków prawnych w niej określonych, albowiem nie weszła ona do obrotu prawnego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest obowiązek zwrotu tych świadczeń przez podmiot, który te świadczenia pobrał. W niniejszej sprawie organy administracyjne stanęły na stanowisku, że zobowiązanym do zwrotu płatności w niniejszej sprawie jest Bank [...] w S. Jako podstawę zwrotu wskazano m.in. art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który nakazuje dochodzenie nienależnie pobranych płatności również od podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej.
Zdaniem Sądu powyższy pogląd przyjęty w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie ma oparcia w prawie. Powoływane przez organy przepisy art. 29 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98 z 2008 r. poz. 634) oraz art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach wsparcia bezpośredniego ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. L 316 z 2.12.2009r., s.
- 65) nie mogą być podstawą odpowiedzialności skarżącego Banku w niniejszej sprawie.
Zastosowany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przewiduje, że decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest wydawana "również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne". Należy jednak podkreślić, że przepis ten wprowadza kompetencję do orzekania o nienależnie lub nadmiernie pobranych świadczeniach jedynie w stosunku do podmiotów, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Na podstawie tego przepisu może zatem być wydana decyzja jedynie wobec takich podmiotów, które te środki pobrały, stały się zatem w sposób nieuprawniony beneficjentami płatności, a więc środki te stanowiły dla nich przysporzenie majątkowe.
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Bank [...] w S nie może być uznany za podmiot, który pobrał przedmiotowe płatności, których beneficjentem – zgodnie z decyzją organu - miał być F. L. Płatności te zostały przez organ przekazane na rachunek bankowy F. L. w Banku [...] w S. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że był to rachunek bankowy F. L. w Banku [...] w S, a nie rachunek Banku [...] w S. Bank [...] w S nie stał się zatem beneficjentem tych środków, nie stanowiły one dla niego przysporzenia majątkowego.
Trafnie wskazuje Bank w złożonej do Sądu skardze, że nie jest właścicielem środków zgromadzonych na rachunku bankowym F. L. i nie może nimi swobodnie dysponować. Zasady dostępu do tych środków wynikają z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Prawo bankowe (j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 1376), w szczególności zaś, w razie śmierci posiadacza rachunku, z art. 55 i art. 56 tej ustawy. Art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie mógł zatem stanowić podstawy prawnej dla skierowania do skarżącego Banku [...] w S decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków publicznych, albowiem Bank [...] w S nie jest podmiotem, który pobrał te środki. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały zatem wydany w naruszeniem prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które miało wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, iż brak jest także innych przepisów prawa, które mogłyby być podstawą żądania zwrotu od skarżącego Banku w postępowaniu administracyjnym całości bądź części kwoty przelanej na konto F. L. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są podnoszone w skardze zarzuty dotyczące kwestii intertemporalnych związanych w wejściem w życie art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Także przytaczane przez strony w niniejszej sprawie poglądy orzecznictwa nie mogły zostać uwzględnione, albowiem cytowane orzeczenia dotyczyły zupełnie innych stanów faktycznych, a mianowicie takich przypadków, w których decyzje ustalające kwoty nienależnie pobranych świadczeń były kierowane do osób, które pobrały te środki publiczne, a Bank [...] w S tych środków nie pobrał.
Powyższe okoliczności uzasadniają pogląd, iż niezgodne z prawem było ustalenie zaskarżoną decyzją Bankowi [...] w S kwoty nienależnie pobranych środków publicznych – płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych F. L. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - jak w pkt I wyroku.
Orzeczenie o braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a. – jak w pkt II wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 201 §1 oraz art. 211 p.p.s.a.