Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 28 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1534/22

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy K. aktem z dnia 23 marca 2022 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku O. P. (dalej: skarżący) odmówił wyrażania zgody na przejazd pojazdami o tonażu wyższym niż wynikające ze znaków drogowych.

Powyższy akt został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy

W dniu 2 marca 2021 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do Burmistrza Gminy K. o wyrażenie opinii na przejazd przez drogę gminną nr [...] oraz nr [...] pojazdami o tonażu wyższym niż wynikający ze znaku drogowego "B-18". We wniosku wskazał, że opinia ma charakter incydentalny i jest związana z wywozem pozyskanego surowca drzewnego. Podkreślił, że drogi te są użytkowane pojazdami ponad tonażowymi przez innych lokalnych mieszkańców, rolników oraz lasy Państwowe, które także wywożą tymi drogami surowiec drzewny.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, Burmistrz Gminy K. jako zarządca dróg gminnych, pismem z dnia 23 marca 2022 r. nr [...], poinformował skarżącego że nie wyraża zgody w sprawie wydania zezwolenia na przejazd samochodów ciężarowych o masie rzeczywistej większej niż znaki drogowe po działkach nr [...], [...], [...], [...]. Wskazał, że parametry drogi przebiegającej przez dz. nr [...] (szerokość jezdni 2,5 m) nie pozwalają na przejazd podanych zestawów wywozowych o masie 40 ton, gdyż stwarza to zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu aktowi zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. a) art. 7 k.p,a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym poprzez brak dokonania przez Organ jakichkolwiek weryfikacji wyjaśnień złożonych przez Skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania Zaskarżonego Aktu z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej;
3. b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przez Organ w uzasadnieniu Zaskarżonego Aktu okoliczności faktycznych i prawnych, które doprowadziły do wydania negatywnego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji spowodowało, że niemożliwa okazała się weryfikacja toku rozumowania Organu oraz pełna kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia wobec niejasności oraz ogólnikowości uzasadnienia Zaskarżonego Aktu;
4. c) art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegającej na udzielaniu zgód na przejazd pojazdów o rzeczywistej i dopuszczalnej masie całkowitej większej niż wskazana na znaku drogowym, po drogach gminnych położonych na terenie gminy K. ograniczonych znakami "B-18", co doprowadziło do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej;
5. II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj:
6. a) art. 20 pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, dalej; "u.d.p.") w zw. z art. 61 ust. 3 KRP w zw. z art. 20 KRP w zw. z art. 31 ust. 3 KRP, poprzez przyjęcie, że dobro chronione przepisem art. 20 pkt 12 u.d.p. (mienie publiczne) uzasadnia naruszenie praw jednostki w postaci prawa własności oraz swobody działalności gospodarczej, co doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 KRP.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżący streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Podkreślił, że jest właścicielem nieruchomości położonych w miejscowości C., gmina K., powiat k., województwo [...], stanowiących działki o numerach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 450/3, 431, 193, 191, 95, 71, 51, 46, [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], 739, 747, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], obręb ewidencyjny C., dla których Sąd Rejonowy [...] w K., VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w K. prowadzi księgę wieczystą o nr [...] (dalej: "Nieruchomości"). Łączna powierzchnia Nieruchomości wynosi 12,59 ha. Nieruchomości zostały nabyte przez Skarżącego na podstawie prawomocnego postanowienia o przybiciu wydanego w dniu 14 września 2021 r. przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w K. – M. G., sygn. akt [...] oraz na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w K. o przysądzeniu własności.

Skarżący od 3 lat działalność rolniczą polegającą m.in na uprawie roślinnej. Nieruchomości zostały nabyte przez Skarżącego w 2021 r. celu poszerzenia działalności rolniczej o kolejne tereny rolne. Nieruchomości skomunikowane są z sąsiednimi miejscowościami za pomocą drogi gminnej nr [...] biegnącej m.in. po działce ewid. nr [...], obręb ewid. C., łączącej się z drogą gminną nr [...] biegnącą m.in. po działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb C. Dojazd i wyjazd z Nieruchomości nie jest możliwy inną drogą, tj. każdorazowo związanym jest z przejazdem przez drogę gminną nr [...]. Na podstawie stałej organizacji ruchu w ciągu dróg gminnych w miejscowości C., został umieszczony znak: "B-18" wprowadzający ograniczenie tonażowe na Drodze Gminnej do maksymalnie 7 ton wraz z tablicą: "nie dotyczy mieszkańców i służb technicznych". Na skutek wprowadzonego ograniczenia tonażowego Skarżący pozbawiony jest możliwości prowadzenia działalności rolniczej na Nieruchomościach.

Skarżący wskazuje, że samochód przystosowany do wywozu drewna przekracza dopuszczalną masę obciążenia drogi 7 ton, również Jakikolwiek sprzęt rolniczy umożliwiający prowadzenie działalności rolniczej przekracza ww. masę obciążenia. Aktualnie na Nieruchomościach Skarżącego jest składowane kilkaset kubików drewna, które z każdym dniem traci na wartości i niszczeje. W związku z powyższym, akt Burmistrza Gminy K. z dnia 23 marca 2022 r. wywołuje dla Skarżącego skutki prawne, tj. w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację prawną Skarżącego przez to, że uniemożliwia realizację uprawnienia wynikającego z przepisów prawa administracyjnego i wydanych podstawie tychże przepisów zarządzeń jednostek samorządu terytorialnego.

Następnie Skarżący rozwinął zarzuty skargi. Wskazał, że organ wydał zaskarżony akt bez przeprowadzenia stosownych czynności dowodowych, dogłębnej analizy, braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przez organ okoliczności faktycznych i prawnych. W ocenie Skarżącego przyczyny odmowy udzielenia są na tyle ogólne, że niemożliwa jest weryfikacja toku rozumowania organu oraz pena kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Dodatkowo podkreślono, że negatywna opinia wynika z ryzyka stwarzania zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego przez pojazdy o masie obciążenia powyżej 7 ton. Powyższy wniosek nie koresponduje jednak z istniejącym już wyjątkiem od ograniczenia tonażu. Zgodnie bowiem z informacją umieszczoną pod znakiem "B-18" ograniczenie tonażowe nie dotyczy mieszkańców. Powyższe budzi zatem wątpliwości, tj., czy wyjątek dotyczący mieszkańców oznacza, że mieszkańcy poruszający się pojazdami przekraczającymi dopuszczalny tonaż nie stwarzają zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego.

Zdaniem skarżącego niekonsekwencja założeń wprowadzenia ograniczenia na drodze gminnej powoduje, że uzasadnienie zaskarżonego aktu nie koresponduje z faktycznymi warunkami korzystania z dróg gminnych. W kwestii stanu technicznego dróg, jako przesłanki odmowy pozytywnego zaopiniowana, skarżący zwrócił uwagę, że nie jest wiadomym, czy odmowa odnosząca się do skarżącego jest wyrazem pewnej polityki prowadzonej przez organ na tym terenie, a więc generalnej zasady, że wszystkim podmiotom (nie licząc "mieszkańców'0, a nie tylko skarżącemu, odmawia się wydania pozytywnej opinii ze względu na stan dróg. Nie zostało to również wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Szerokość jezdni na poziomie 2,5 m jest dopuszczalna zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w przypadku dróg publicznych klasy "D". Szerokość jezdni na tym poziomie nie oznacza zatem nieprawidłowego stanu technicznego drogi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że stanowisko było poprzedzone analizą dotyczącą bezpieczeństwa ruchu drogowego, a odmowa została oparta na parametrach drogi w zakresie jej szerokości, które uniemożliwiają transport tak ciężkim i dużym sprzętem, jak wnioskował skarżący.

Skarżący był także na bieżąco informowany o przyczynach, dla których Burmistrz Gminy K. jako zarządca dróg gminnych negatywnie opiniuje przejazd pojazdami ciężarowymi o masie rzeczywistej większej niż znaki drogowe po działkach tj., że odmowa wiąże się z odcinkiem drogi, który z uwagi na swoje parametry (bardzo wąski odcinek) nie może być użytkowany przez pojazdy ciężarowe. W dniu 24 marca 2022 roku. Skarżący w formie wiadomości e-mail skorygował trasę przejazdu, nie wskazując już we wniosku odcinaka drogi gminnej, co do której Burmistrz Gminy K. z uwagi na jej parametry nie wyraził zgody na przejazd. W treści maila z dnia 24 marca 2022 roku Skarżący jednoznacznie wskazał, że zaproponowany przebieg trasy nie obciąża kawałka asfaltu, o który są obawy ze strony pracowników Urzędu Miejskiego w K. W trakcie rozmów przedstawiciele Urzędu wskazywali także na zasadność dokonywania transportu mniejszymi samochodami, ale Skarżący ponawiał wniosek o przejazd samochodami o masie do 40 ton.

Z kolei w dniu 28 marca 2022 roku Burmistrz Gminy K. wyraził Skarżącemu zgodę na przejazd samochodami ciężarowymi o masie rzeczywistej przekraczającej dopuszczalne obciążenie 7 ton po drogach gminnych usytuowanych na działkach nr [...], [...], [...]. Pomimo otrzymanej pozytywnej opinii z dnia 28 marca 2022 roku Skarżący na przyjęciu stron u Burmistrza Gminy w dniu 30 maja 2022 roku ponowił wniosek o przejazd bez ograniczeń w odcinkach drogi.

Organ wyjaśnił, że jedyną przyczyną odmowy udzielenia zgody Skarżącemu jest okoliczność, że część drogi przebiegająca po działce nr [...] jest bardzo wąska, co stwarza zagrożenie dla wszystkich uczestników ruchu. Skarżący miał wiedzę o tych okolicznościach, bo w tym samym dniu, w którym otrzymał pismo z dnia 23 marca 2022 roku, wystąpił (w formie wiadomości e- mail) z korektą wniosku, wskazując trasę omijającą sporny, wąski, odcinek drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres bowiem kontroli działalności administracji publicznej wyznacza art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest opinia Burmistrza Gminy K. z dnia 23 marca 2022r. w sprawie zasadności wydawania skarżącemu identyfikatorów (zezwoleń) na ruch pojazdów ciężarowych po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych i gminnych na terenie Powiatu K. Należy podkreślić, że wbrew błędnemu sformułowaniu zawartemu w zaskarżonym piśmie, Burmistrza Gminy K. nie jest organem wydającym zezwolenia na przejazd po ograniczonych odcinkach dróg gminnych pojazdów o tonażu przekraczającym dopuszczalny, określony za pomocą znaków drogowych, a jedynie opiniującym w sprawie.

Wskazać należy, że starosta, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450 z późn. zm.) jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych z zastrzeżeniem ust. 6 ww. przepisu. W zakresie zarządzania ruchem powinno się przede wszystkim uwzględniać takie przesłanki jak: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej.

Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem uprawniony jest w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784) do działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez między innymi podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności:

1. a) sporządzanie projektów organizacji ruchu,
2. b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia,
3. c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu,
4. d) zatwierdzanie organizacji ruchu,
5. e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji,
6. f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu,
7. g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności,
8. h) nadzór nad zarządzaniem ruchem;

jak również poprzez obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów Z kolei ust. 2 § 2 rozporządzenia przewiduje, że wyżej wymienione działania realizuje organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe.

Starosta jako organ zarządzający ruchem ma więc kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie powiatu. Zarządzenia starosty w zakresie organizacji ruchu są aktami organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej. (por. Jan P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. - Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, str. 33).

Zarządzeniem Nr 40/12 z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie w sprawie wydawania identyfikatorów stanowiących zezwolenia na ruch pojazdów ciężarowych po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych i gminnych na terenie Powiatu K., Starosta wprowadził identyfikatory zezwalające na wjazd na odcinki dróg powiatowych lub gminnych, ograniczone dla ruchu pojazdów ciężarowych (zakaz wyrażony znakami B-18 lub B-5 z tabliczkami "Nie dotyczy pojazdów za zezwoleniem Starosty"). W § 2 pkt 1 tego zarządzenia Starosta określił, że zakaz wjazdu nie dotyczy pojazdów ciężarowych posiadających identyfikator. Z kolei § 2 pkt 2 zarządzenia wskazuje, że tryb i zasady wydawania identyfikatorów określa "Regulamin wydawania identyfikatorów" stanowiący załącznik do tego zarządzenia.

§ 4 tego regulaminu określa zasady wydawania identyfikatorów. Mianowicie, identyfikator jest wydawany na wniosek posiadacza pojazdu ciężarowego lub osoby zainteresowanej dopuszczeniem jego pojazdu do wjazdu i poruszania się po ograniczonym odcinku drogi powiatowej lub gminnej, na określonej trasie, w określonym czasie i w określonych godzinach. (§ 4 ust. 1). Zgodnie z § 4 ust. 3 regulaminu, identyfikatory wydaje się na podstawie złożonych wniosków, w przypadkach uzasadnionych koniecznością:

1. 1) nieprzerwanego funkcjonowania instytucji użyteczności publicznej,
2. 2) zachowania procesów technologicznych,
3. 3) obsługi siedzib przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, w szczególności przy przewożeniu ładunków niepodzielnych.

Zgodnie z ust. 7 § 4 regulaminu "decyzje o wydaniu identyfikatora podejmuje upoważniony do tego pracownik zarządu dróg Powiatu, po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządcy drogi, do którego zakresu obowiązków należy sporządzanie opinii w zakresie zasadności wydawania identyfikatorów (zezwoleń), w szczególności Specjalisty ds. obiektów mostowych oraz Inspektora drogowego. Zgodnie z treścią § 4 ust. 8 regulaminu, opinia w zakresie zasadności wydania Identyfikatora sporządzana jest na podstawie dokumentów złożonych przez Wnioskodawcę, uprawdopodobniających spełnienie kryteriów Regulaminu.

Z uwagi na fakt, że przepisy dają staroście uprawnienie do wydania bądź odmowy wydania identyfikatora mamy w tym wypadku do czynienia z aktem (odmowa wydania identyfikatora) lub czynnością (wydanie identyfikatora) uznaniową. Z uznaniem mamy do czynienia, gdy ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409). Przyjmuje się, że w przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasady celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cechy stanu faktycznego (zob. ibid., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny.

Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (ibid., s. 417). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowanych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją RP oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreśla się znaczenie kontroli zgodności decyzji uznaniowej z art. 7, 8, 11, 15 107 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasadą równości co do prawa.

Sądowa kontrola takiego aktu, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy nie nosi on cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w takim postępowaniu podjęto kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie akt uznaniowego z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK1981/14, CBOS).

Należy przy tym podkreślić, że właśnie w ramach kontroli aktu starosty należy również badać legalność opinii wydanej w ramach tejże procedury przez zarządcę drogi, a więc przykładowo czy jest on podmiotem uprawnionym do wydawania takiej opinii i wydał ją na podstawie rzetelnie uzyskanych i sprawdzonych danych. Opinia taka nie może mieć charakteru dowolnego, ale powinna odnosić się do weryfikowalnych danych, gdyż w następnej kolejności będzie ona poddana badaniu przez sąd administracyjny z punktu widzenia jej rzetelności w procesie analizy legalności aktu starosty.

Z kolei opinia wydawana przez zarządcę drogi jest częścią procesu decyzyjnego w ramach procedury wydawania identyfikatora, a więc jest jedynie elementem postępowania administracyjnego w sprawie. Generalnie jest ona skierowana do organu wydającego takie identyfikatory, a nie do indywidualnego zewnętrznego podmiotu. Jak już była bowiem wyżej mowa, zarządca dogi – w tym przypadku Burmistrz Miasta K. - nie jest podmiotem uprawnionym do wydawania w tym przedmiocie jakichkolwiek zezwoleń. Trafnie w orzecznictwie podnosi się, że posłużenie się przez prawodawcę pojęciem "opiniowania", jakkolwiek nie determinuje charakteru prawnego aktu, to wskazuje, że odnosi się on do aktu o charakterze aktu wiedzy, a nie woli (Postanowienie NSA z 28.06.2016 r., I OSK 1328/16, LEX nr 2064151).

Co więcej jest to jedynie element współdziałania organów administracyjnych. Wprawdzie z §4 ust. 7 regulaminu wydawanie identyfikatorów wynika, że decyzje o wydaniu identyfikatora podejmuje upoważniony do tego pracownik zarządu dróg Powiatu, po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządcy drogi, a więc, że pozytywny akt może zostać wydany przy pozytywnej opinii zarządcy drogi, to jednak zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można przyjąć, iż przepis ten uniemożliwia wydanie aktu negatywnego przy pozytywnej opinii zarządcy drogi (co się zresztą zdarza), jak również aktu pozytywnego przy negatywnej opinii zarządcy drogi. Opinia ta jest jedynie elementem postępowania administracyjnego i Starosta K. orzekający w sprawie wydawania identyfikatorów może również stosując środki procedury administracyjnej zobligować zarządcę drogi do choćby wykazania uzasadnionych i weryfikowalnych w procesie decyzyjnym podstaw wydania opinii negatywnej, choćby z uwagi na konstrukcję, umiejscowienie, nawierzchnię drogi, czy stateczność skarpy.

Również podobna rekonstrukcja stanu faktycznego może być przeprowadzona przez sam organ – Starostę K., który posiada właściwe do dokonania takiej oceny służby. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wydając opinię, zarządca drogi obowiązany jest do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta, w powiązaniu z ideą demokratycznego Państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), wymaga, aby określone formy działań organów administracji nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy te kierują się przy załatwianiu określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 28.05.2013 r., I OSK 221/13, LEX nr 2438002).

W doktrynie przyjmuje się, że "przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 zakreślają następujące elementy:

1. 1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3;
2. 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139; postanowienia NSA: z dnia 15 grudnia 2010 r., II GSK 8/10, LEX nr 742932, i z dnia 16 grudnia 2013 r., II FSK 2968/13, LEX nr 1452500);
3. 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu;
4. 4) akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 – zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej". Skarga z tego przepisu może więc dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej".
5. 5) akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3).

W odniesieniu do kwestii interpretacji terminu "dotyczyć uprawnień lub obowiązków, Sąd podziela pogląd, iż "dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., VII SA/Wa 2487/13, LEX nr 1476877) wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienia NSA z dnia 29 czerwca 2005 r., II GSK 96/05, LEX nr 172838, i z dnia 9 września 2011 r., I OSK 1716/11, LEX nr 898902). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (tak expressis verbis NSA w postanowieniu z dnia 4 lipca 2012 r., I OSK 1501/12, LEX nr 1332325; podobnie J.P.

Tarno, Prawo..., s. 32, i P. Razowski, Niedopuszczalność drogi sądowej..., s. 276)" (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3). Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2005 r. (sygn. II GSK 96/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 4), do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jakie obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością (por. także wyrok WSA w Szczecinie z 17.02.2010 r., II SA/Sz 1180/09, LEX nr 636393).

Należy także przyjąć, że pozytywna opinia zarządcy drogi nie jest warunkiem sine qua non uruchomienia postępowania przed Starostą K. w celu wydania identyfikatora, zaś negatywna – nie kończy sprawy na etapie procedowania przed zarządcą drogi, jako organem współdziałającym. Wobec tego jest on wówczas jedynie organem niewiążąco wyrażającym swoją ocenę (por. postanowienie NSA z 28.06.2016 r., I OSK 1328/16, LEX nr 2064151). Skarżący ma możliwość wszczęcia postępowania o wydanie identyfikatora przed Starostą K. i dopiero organ ten wydaje akt, który jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Konkludując należy stwierdzić, że po pierwsze, opinia zarządcy drogi jest aktem wydawanym w ramach procedury administracyjnej, która toczy się przed innym organem administracyjnym (Starostą K.), a więc jej adresatem nie jest bezpośrednio skarżący. Po drugie, negatywna opinia nie uniemożliwia wszczęcia odpowiedniego postępowania przed właściwym organem w sprawie wydawania identyfikatorów. Po trzecie, opinia ta nie dotyczy bezpośrednio uprawnień skarżącego, gdyż nie jest wiążąca dla organu wydającego identyfikator. Po czwarte, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie ma zastosowania, jeżeli dotyczy aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Natomiast zaskarżona opinia jest elementem procedury administracyjnej w sprawie wydania identyfikatora, a zaskarżeniu do sądu administracyjnego może podlegać jedynie akt Starosty K. W ramach zaś badania legalności tegoż aktu przez sąd administracyjny, badaniu podlega także opinia wydania w trakcie postępowania w sprawie wydania identyfikatora na podstawie art. 134 §1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że zaskarżona opinia zarządcy drogi nie stanowią aktu ani czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego, wobec czego skarga podlega odrzuceniu, a czym Sąd orzekł w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.