Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 10 sierpnia 2023 r., znak: SKO.NP/4115/251/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198 poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. od decyzji Wójta Gminy W. nr GOPS-ZP-5221-23/2023 z dnia 26 czerwca 2023 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odsetek od zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od 1 października 2003 r. do 31 sierpnia 2014 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją nr GOPS-ZP-5221-23/2023 z dnia 26 czerwca 2023 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), Wójt Gminy W. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odsetek od zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od dnia 1 października 2003 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. z uwagi na brak przepisu, który z jednej strony statuowałby prawo strony dochodzenia na drodze administracyjnej odsetek od świadczeń rodzinnych wypłaconych z opóźnieniem, a z drugiej strony uprawniałby organ administracji publicznej do ich naliczenia i wypłaty.
Działając na skutek odwołania J. Ś., w którym podniosła ona, że gdyby żądano od niej zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, to odsetki z pewnością zostałyby naliczone, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 10 sierpnia 2023 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na chronologię wydarzeń. W dniu 9 sierpnia 2022 r. stronie wypłacono 20393,26 zł tytułem zasiłku pielęgnacyjnego. W dniu 12 kwietnia 2023 r. strona wniosła ponaglenie w sprawie rozpatrzenia wniosku o sprawdzenie, czy zgodnie z ustawą został jej wyrównany zasiłek pielęgnacyjny wraz z odsetkami. W dniu 4 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na to, że wniosek nie skutkował wszczęciem postępowania, bo przepisy prawa nie przewidują wydania indywidualnego aktu administracyjnego w takim przedmiocie (SKO.NP/4115/161/2023).
W dniu 10 maja 2023 r. strona wniosła o ustalenie wysokości odsetek wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za odnośny okres. W odpowiedzi na pismo z dnia 7 czerwca 2023 r. organu pierwszej instancji informujące o braku podstaw prawnych do naliczenia i wypłaty żądanych odsetek za opóźnienie, strona zwróciła się o ponowne rozpatrzenie swojego wniosku. Następnie organ odwoławczy przytoczył art. 61 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisach k.p.a. nie ma wyraźnego przepisu, który upoważniałby organ do przyznania odsetek karnych za świadczenia przyznane po upływie znacznego okresu od dnia jego wymagalności. Art. 26 ust. 1 u.ś.r. określa datę wymagalności świadczeń, lecz nie daje podstaw do interpretacji, że konsekwencją tego przepisu musi być uprawnienie do naliczenia odsetek, a tym samym zastosowanie art. 481 Kodeksu cywilnego. W u.ś.r. nie ma też przepisu, który w jakichkolwiek kwestiach odsyłałby do przepisów Kodeksu cywilnego i wskazywałby na możliwość ich zastosowania.
Skoro więc przepisy prawa materialnego nie przewidują przyznania odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty świadczenia, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do orzekania o ustaleniu wysokości tych odsetek. Powyższe nie wyłącza możliwości dochodzenia zapłaty odsetek za opóźnienie na zasadach ogólnych na drodze postępowania cywilnego.
W dniu 5 września 2023 r. J. Ś. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W., w której podniosła, że wysokość wypłaconych odsetek (1800 zł) wydaje się zbyt niska w stosunku do długiego okresu, gdy nie pobierała zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 27 lipca 2022 r. kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował ją, że zasiłek pielęgnacyjny zostanie wypłacony z odsetkami, natomiast po złożeniu wniosku o ich naliczenie rozstrzygnięto, że odsetki nie przysługują.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Repliką z dnia 19 października 2023 r. skarżąca wskazała, że jest poszkodowana, bo przez 9 lat nie otrzymywała zasiłku pielęgnacyjnego i podwyżek, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie już raz pomyliło się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.
Sąd generalnie podziela zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w obowiązujących przepisach nie ma podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej o odsetkach z tytułu nieterminowej wypłaty świadczeń rodzinnych – nie ma w tym zakresie normy kompetencyjnej, będącej elementem konstytutywnym sprawy administracyjnej. Inaczej rzecz ujmując, przepisy nie kreują sprawy o odsetki jako sprawy administracyjnej, w której otwarta byłaby droga jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Jednak – i w tej mierze również trzeba się zgodzić z organem odwoławczym – "nie wyłącza to możliwości dochodzenia zapłaty odsetek od opóźnienia na zasadach ogólnych na drodze postępowania cywilnego". Sprawa o odsetki, abstrahując od zasadności tworzącego ją roszczenia, może zatem powstać, ale jako sprawa cywilna podlegająca rozstrzygnięciu przez sąd powszechny.
W takich uwarunkowaniach, choć ewentualne postępowanie administracyjne rzeczywiście byłoby od początku bezprzedmiotowe, właściwą reakcją organu na podanie nie jest odmowa wszczęcia postępowania przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. ani umorzenie postępowania przewidziane w art. 105 § 1 k.p.a., lecz zwrot podania wnoszącemu w drodze postanowienia, stosownie do art. 66 § 3 k.p.a. O ile dwa pierwsze rozwiązania – z art. 61a § 1 k.p.a. i z art. 105 § 1 k.p.a. – mogą niekiedy być stosowane zamiennie i nie stanowi to istotnego uchybienia, o tyle to trzecie rozwiązanie – z art. 66 § 3 k.p.a. – ma odmienny charakter i nie może już być zastępowane żadnym z dwóch pierwszych. Zwrot podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. nie tylko pełni funkcję informacyjną wobec strony co do możliwości skorzystania z prawa do sądu, ale także uruchamia normatywny mechanizm eliminowania potencjalnego negatywnego sporu kompetencyjnego między organem administracji publicznej a sądem powszechnym (art. 1991 Kodeksu postępowania cywilnego).
Z tego też względu rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia tudzież o umorzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy występują opisane w art. 66 § 3 k.p.a. przesłanki do zwrotu podania, ma – zdaniem Sądu – znamiona istotnego naruszenia prawa. Zachodzi zatem konieczność jego uchylenia.
Podejmując ponownie czynności w odniesieniu do podania skarżącej, organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.