Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 8 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1542/22

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr SKO.NP/4115/282/2022 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) oraz art. 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania K. D. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza S. z dnia 27 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. D. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 26 maja 2022 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia 12.04.2018r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, ze stwierdzeniem, że niepełnosprawność istnieje od 51-go roku życia, zaś ustalony stopień datuje się od 05.02.2018r. Ponadto posiada orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 16.05.2015r. uznające ją za trwale całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i stwierdzające niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Po rozpoznaniu wniosku, Burmistrza S. decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczony znaczny stopniem niepełnosprawności, jednakże powstanie niepełnosprawności nie nastąpiło w okresie wskazanym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, w sprawie nie mamy o czynienia z opieka która musi być świadczona ciągle i nieprzerwanie, wyłączając możliwość zatrudnienia przez skarżącego. Dodatkowo organ I instancji zwrócił uwagę, że Z. D. posiada kilkoro dorosłych dzieci, które są zobowiązane do sprawowania opieki nad matką.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wniósł skarżący, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Ponadto zarzucił błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki posiada zstępnych, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz syna. Nadto naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Opisaną we wstępie decyzją SKO w Tarnowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W swoich rozważaniach Kolegium, zwróciło uwagę, że organ I instancji nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r, poz. 1443). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Dalej, Kolegium doszło jednak do przekonania, że kwestionowana decyzja odpowiada jednak prawu, bowiem w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a w szczególności pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi być celowa, zaprzestanie wykonywania pracy, czy niepodejmowanie zatrudnienia musi być intencjonalne. Rezygnacja z zatrudnienia na gruncie powołanego przepisu musi pozostawać w rzeczywistym związku przyczynowo skutkowym z roztoczeniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kolei świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Na poparcie swojego stanowiska, organ odwoławczy powołał liczne orzecznictwo sądowe.

Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 20.06.2022 r. wynika, że matka skarżącego 20 lat temu uległa wypadkowi komunikacyjnemu, miała uszkodzenie biodra, miała przebite płuco. Cierpi na poważne dolegliwości bólowe, ma wszczepiony stymulator bólu. Ma trudności z poruszaniem się (porusza się za pomocą kuł), wymaga wsparcia drugiej osoby, ponieważ nie jest w stanie samodzielnie wykonać podstawowych czynności życiowych takich jak: mycie, utrzymanie higieny osobistej, ubieranie się, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, wizyty u lekarza, dawkowanie leków, przygotowywanie posiłków (posiłki spożywa samodzielnie) itd. Ww. porusza się samodzielnie z pomocą kul jednak przemieszczanie się sprawia jej trudności.

Skarżący nie pracuje w gospodarstwie rolnym, które posiada. Wszelkie prace w gospodarstwie wykonuje żona. Ponadto skarżący ma trzy siostry, które pracują zawodowo, mają kontakt z matką, odwiedzają ją, jednak nie są w stanie stale się nią opiekować.

Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowe wskazało, że wykonywanie takich czynności jak pomoc w ubraniu i poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków (śniadania, obiadu) są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką.

Kolegium podkreśliło że opisane czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego wobec niepełnosprawnej matki (pomoc w myciu, utrzymaniu higieny osobistej, ubieraniu się, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, wizyty u lekarza, dawkowanie leków, przygotowywanie posiłków), mają charakter typowych czynności codziennych i chociaż w znacznym stopniu ograniczają, to jednak nie uniemożliwiają w sposób zupełny podjęcia aktywności zawodowej. W szczególności dotyczy deklarowanego przez stronę zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Rolnik przy właściwej organizacji pracy może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.

Tak też się stało w niniejszej sprawie, gdyż prowadzenia gospodarstwa rolnego podjęła się żona, przez co rodzina utrzymuje stałe źródło dochodu. Ten sposób organizacji pracy przy współudziale członków rodziny pozwala na prowadzenie przez skarżącego gospodarstwa rolnego przy jednoczesnym sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką, co sprawia, iż nie było potrzeby rezygnowania z tej aktywności zawodowej. Nie kwestionując zatem złego stanu zdrowia matki skarżącego, Kolegium stwierdziło, że sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Kolegium, pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką a rezygnacją i niepodejmowaniem pracy w gospodarstwie rolnym nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Pomimo tego, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że matka odwołującego posiada znaczny stopień niepełnosprawności nie sposób jednak przyjąć, aby skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką, rzeczywiście nie mógł podjąć jakiekolwiek pracy, w szczególności pracy w gospodarstwie rolnym.

Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że oprócz skarżącego w rodzinie zobowiązanymi do alimentacji względem matki są jeszcze trzy siostry. W przypadku kilku osób zobowiązanych do alimentacji możliwe jest takie podzielenie się obowiązkami, żeby każda z tych osób mogła podjąć (utrzymać) zatrudnienie. Co więcej, realizacja obowiązku nie musi polegać na osobistych staraniach, lecz może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych, stosownie do indywidualnych możliwości.

Końcowo, organ odwoławczy podkreślił, że skarżący w związku ze sprawowaniem opieki nad matką jest uprawniony do zasiłku dla opiekuna. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zdaniem Kolegium nie można jednak rozpatrywać zbiegu uprawnień do świadczeń opiekuńczych w aspekcie możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 ustawy, ponieważ taka możliwość uaktualniłaby się w przypadku, gdyby jedyną przesłanką odmowy przyznania skarżącemu dochodzonego świadczenia byłaby okoliczność pobierania przez niego zasiłku dla opiekuna, co w sprawie niniejszej jak wykazano wyżej nie zachodzi.

Na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
2. - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżący zalicza się do kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będąc jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącego może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 sierpnia 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza S. z dnia 27 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. D., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r.

Świadczenie pielęgnacyjne zostało zaliczone do świadczeń rodzinnych. Jego celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych, gdyż służy pokryciu kosztów opieki zorganizowanej "we własnym zakresie", w tym opieki osób bliskich. Świadczenie to zapewnia środki sprawowanie nad nimi opieki (zob. R. Babińska-Górecka, K. Stopka, Polskie świadczenia rodzinne z punktu widzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, PiZS 2012, nr 4, s. 28-34.). Jego celem jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020.111 ze zm., dalej będzie stosowany skrót u.ś.r.). Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi innym osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Należy zatem podkreślić, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1148/20). Trafnie również wskazuje się, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19).

Na podstawie art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z ust. 1b art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Przepis ten został jednak wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443) uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką Z. D., która została zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczony stopień ma charakter stały. Symbol niepełnosprawności został określony jako 05-R i oznacza niepełnosprawność związaną z dysfunkcją narządu ruchu, w tym m.in. wady wrodzone i rozwojowe narządu ruchu, układowe choroby tkanki łącznej, zapalenie stawów, choroby zwyrodnieniowe stawów, nowotwory narządu ruchu czy amputacje oraz wiele innych schorzeń w obrębie narządu ruchu. Matka skarżącego przeszła kilka zabiegów operacyjnych. Ostatni wypis ze szpitala pochodzi z 2013r., z którego wynika, że matce skarżącego wszczepiono stymulator przeciwbólowy.

Skarżący zamieszkuje ze swoją matką, która jest wdową. Natomiast matka skarżącego ma jeszcze trzy córki – wszystkie one pracują zawodowo.

W wywiadzie środowiskowym ustalono, że Z. D. nie jest osobą leżącą i porusza się przy pomocy kul, ma problemy z przemieszczaniem się i porusza się jedynie po pomieszczeniach mieszkalnych. Wszelkie nierówności uniemożliwiają jej przemieszczanie się. Skarżący wskazał następujące czynności, które wykonuje przy matce: mycie, ubieranie, prasowanie, podawanie posiłków, gotowanie, robienie zakupów, sprzątanie i podawanie leków. Zdaniem Sądu trafnie Kolegium uznało, że sama konieczność wykonywanie wskazanych wyżej czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc skarżący z uwagi na zakres i rozmiar tychże czynności, jakie wykonuje opiekując się matką (będącą osobą samodzielną w znacznym zakresie), nie musiał rzeczywiście zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Trafnie w uchwale NSA z 11.12.2012 r., (I OPS 5/12, ONSAiWSA 2013, nr 3, poz.

40) zwrócono uwagę, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzania gospodarstwem. Przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Z kolei praca świadczona w ramach stosunku pracy jest pracą wykonywaną na rzecz osoby trzeciej i pod jej kierownictwem (art. 22 Kodeksu pracy). Charakteryzuje ją nie tylko podporządkowanie ekonomiczne, ale i organizacyjne. Oznacza to obowiązek pozostawania w wyznaczonym czasie w dyspozycji pracodawcy w miejscu wykonywania pracy lub w innym miejscu wskazanym przez niego (art. 128 Kodeksu pracy). Należy również zauważyć, że skarżący rezygnując z prowadzenia gospodarstwa rolnego wydzierżawił go jednocześnie swojej żonie. Z akt administracyjnych wynika zaś, że skarżący ma ze swoją żoną czworo dzieci, z tym ostatnie urodzone w 2021r.

Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I nastąpiła z powołaniem się na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jak również z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a koniecznością sprawowania opieki przez skarżącego nad matką. Z kolei organ II instancji jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał brak związku przyczynowego między sprawowana opieką, a rezygnacją z zatrudnienia (prowadzenia gospodarstwa rolnego).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji jeżeli ściśle określona osoba uprawniona, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej.

Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (Wyrok NSA z 19.05.2021 r., I OSK 226/21, LEX nr 3177435.). Co więcej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na to, że ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyinterpretować, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok NSA z 23.10.2020 r., I OSK 1148/20, LEX nr 3088207.).

W przedmiotowej sprawie skarżący nie spełniła tej przesłanki, gdyż zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką nie wykluczał podjęcia przez niego zatrudnienia (prowadzenia gospodarstwa rolnego), a samo świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale z tytułu niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy podkreślić w niniejszej sprawie, że matka skarżącego wymaga opieki, która nie uniemożliwiała podjęcia zatrudnienia (pracy w gospodarstwie rolnym) choćby w niepełnym wymiarze czasu. Wszystkie wymienione czynności opiekuńcze przez skarżącego można natomiast świadczyć albo przed pójściem do pracy w gospodarstwie rolnym, albo w trakcie wykonywania tych obowiązków (można bowiem na chwilę wrócić i skontrolować, czy podopieczna nie ma jakiś potrzeb) lub po powrocie do domu.

Są to bowiem wprawdzie czynności codzienne, ale jednak takie, które nie pochłaniają całego dnia, i nie skutkują obowiązkiem notorycznego czuwania nad podopieczną. Świadczenie pielęgnacyjne jednak samo w sobie nie ma zastępować wynagrodzenia za pracę w sytuacji, gdy opiekun ma możliwość podjęcia zatrudnienia, a sama sprawowana opieka nie wymaga od niego ciągłego i stałego zaangażowania.

Jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia jest, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. W niniejszej sprawie oprócz skarżącego występują jeszcze trzy jego siostry obciążone w tym samym stopniu wobec Z. D. obowiązkiem alimentacyjnym, co skarżący. Ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji więc, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jednak osoba, zwłaszcza że w niniejszej sprawie zakres czynności opiekuńczych nie jest szeroki, a jednocześnie każda z córek Z. D. ma również moralny obowiązek spłacić matce dług za sam fakt ich wychowywania i utrzymywania do momentu ich pełnoletności, czy finansowego usamodzielnienia się.

Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 § 2 k.r.o. stanowi, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Art. 135 § 1 k.r.o. przewiduje, iż zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Przepisy przewidują również możliwość wyegzekwowania obowiązków alimentacyjnych w drodze sądowej. Trafnie z kolei w uchwale NSA z 14.11.2022 r. (I OPS 2/22, LEX nr 3431610) zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 135 § 2 k.r.o., wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego, w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego.

Wskazuje się przy tym, że sposób wypełniania obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 135 § 2 k.r.o., zależy od woli osoby zobowiązanej. Przepis ten ma charakter przywileju dla zobowiązanego do alimentów, który nie pracuje lub osiąga niewielkie dochody, a chce wypełnić obowiązek alimentacyjny. Nie można jednak wymusić "osobistych starań" osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, w tej formie obowiązek alimentacyjny nie może zostać orzeczony, nie podlega też egzekucji.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby uprawnione w pierwszej kolejności z osobą jej wymagającą, mogą jednak uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej w dalszej kolejności. Przyjmuje się bowiem, że pozbawienie krewnych wyższego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziłoby to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) - por. wyroki NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 2/13; 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16; 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19) i 4 grudnia 2020 r., I OSK 1947/20, CBOSA). Zasada ta może być również stosowana w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych.

Należy jednak podkreślić, że w uchwale NSA z dnia 14.11.2022 r., przyjęto, że jedynie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, realizuje to obiektywne kryterium. Wykładania ta ma związek ze zmianą brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. Ustawodawca zastąpił bowiem 01 stycznia 2013r. (ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 z późn. zm.) przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przesłanką legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał dalej, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

W niniejszej sprawie zarówno skarżący jak i jego siostry są osobami zobligowanymi do świadczeń alimentacyjnych wobec Z. D. w jednakowym stopniu, jak również do ewentualnego otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro dopuszczalna jest interpretacja, że świadczenie pielęgnacyjne można przyznać osobie dalej spokrewnionej przed osobą spokrewnioną w stopniu bliższym, to również w niniejszej sytuacji należy przyjąć, że nie było wykluczone przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednej z osób, które są spokrewnione w tym samym stopniu, o ile obiektywne okoliczności wyłączają możliwość wykonania obowiązku alimentacyjnego przez inne osoby, przy czym tą obiektywną przesłanką jest legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazała istnienia obiektywnych przeszkód w sprawowaniu opieki nad Z. D. przez swoje siostry, mimo że był reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zasada oficjalności postępowania nie zwalnia strony z obowiązku lojalnej współpracy z organami administracji publicznej, co przejawia się między innymi w aktywnym uczestniczeniu w postępowaniu i przedkładaniu w nim z własnej inicjatywy, jak i na żądanie organu dokumentów mających znaczenie prawne. Znajduje to zresztą wyraz w treści art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (Wyrok WSA w Warszawie z 10.09.2021 r., I SAB/Wa 191/21, LEX nr 3294564).

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.