Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 26 lipca 2023 r. nr SKO.Soc/416/1208/2023, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność zażalenia G. Ł. od pisma Przewodniczącego Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego Koalicja Przeciw Przemocy w A. z dnia 14 marca 2023 r. znak: OPOS.Z1.076/2689/223/EC w przedmiocie informacji o braku podstaw prawnych do sporządzenia kopii dokumentacji procedury "Niebieskiej Karty".
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 3 marca 2023r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do Ośrodka Pomocy Społecznej w A. o udostępnienie dokumentacji "Niebieskiej Karty", m.ni. poprzez sporządzenie kopii akt.
W odpowiedzi na wniosek, Przewodniczący Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego Kolizji Przeciw Przemocy w A., pismem z dnia 14 marca 2023 r. znak: OPOS.Z1.076/2689/2023/EC, poinformował skarżącego o braku podstaw prawnych do sporządzenia kopii dokumentacji wszczętej w stosunku do skarżącego procedury "Niebieskiej Karty".
Zażaleniem z 28 mara 2023 r. skarżący zakwestionował stanowisko zaprezentowane w ww. piśmie z 14 marca 2023 r. Zdaniem skarżącego jest to postanowienie wydane na podstawie przepisów k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisane na wstępie postanowienie, w którym stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
W motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zgodnie bowiem z art. 141 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a takiego postanowienia w niniejszej sprawie nie wydano. Postanowienie administracyjne wymaga podstawy prawnej ustalonej przez prawo materialne, a w niniejszej sprawie przepisy nie przewidują wydania postanowień władczych i stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w prowadzeniu procedury Niebieskiej Karty.
Ustawodawca nie powierzył Zespołowi interdyscyplinarnemu, działającemu na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz.U.2021.1249 t.j.) żadnych kompetencji władczych - w szczególności prawa do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, innych aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wszystkie działania podejmowane przez Zespół interdyscyplinarny należą do sfery działań prawnych nie władczych i nie zmierzają wprost do wywołania skutków prawnych. Nie mogą być wprowadzane w życie za pomocą przymusu bezpośredniego oraz żadna z czynności podejmowanych przez zespół interdyscyplinarny bądź przez przewodniczącego, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącego, wynikających z przepisów prawa. Podejmowany przez Zespół Interdyscyplinarny ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, stosownie do przepisów art. 9d ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2021 r. poz. 1249) i § 18 pkt 2 i 3 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie procedury Niebieskiej Karty oraz wzorów formularzy "Niebieska Karta" (Dz.U. z 2011 r. poz. 1245), ogół czynności związanych z założeniem i prowadzeniem "Niebieskiej Karty", a następnie zakończeniem procedury w tym zakresie, nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków członków rodzin dotkniętych przemocą ani osób podejrzewanych o stosownie takiej przemocy.
Innymi słowy, wszczęcie procedury "Niebieskiej Karty", jej wydanie i zakończenie nie kreują żadnego stosunku administracyjnego, a więc nie powodują powstania bezpośrednich uprawnień lub obowiązków osób objętych tą procedurą. Zespół Interdyscyplinarny, który podjął czynność założenia i prowadzenia "Niebieskiej Karty", nie jest organem administracji publicznej, ani w znaczeniu ustrojowym (żaden przepis prawa nie określa go w ten sposób), ani też funkcjonalnym (żaden przepis prawa nie powierzył mu do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formie określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a.).
W związku z powyższym brak jest podstaw do zaskarżenia tego pisma. Przedmiotowe pismo bowiem jedynie informuje o zasadach prowadzenia dokumentacji tej procedury.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, polegających na:
- a) obrazie art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pozbawienie skarżącego i jego pełnomocnika podstawowego prawa dostępu do dotyczącej skarżącego dokumentacji "Niebieskiej Karty", a w konsekwencji niemożności sprawdzenia, sprostowania czy usunięcia nieprawdziwych informacji;
- b) błędnej wykładni art. 9c ust. 4 Ustawy z 29.07.2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (dalej: u.p.p.d.) poprzez odmowę udostępnienia skarżącemu i jego pełnomocnikowi dokumentacji "Niebieskiej Karty" w wyniku uznania, że wspomniany przepis nie dopuszcza do udzielenia im informacji, w powiązaniu z błędną wykładnią jakoby wspomniana ustawa pozostawała w zupełnym oderwaniu od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), i nie stanowiła względem niej lex specialis;
- c) błędnej wykładni art. 9c ust. 2 u.p.p.d. poprzez uznanie przez organ, iż tajemnica zawodowa członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup diagnostycznopomocowych rozciągała się także na kwestię udostępnienia dokumentacji "Niebieskiej Karty", mimo iż wspominany przepis dotyczy wyłącznie działań określonych w art. 9b u.p.p.d. (niezwiązanych jakkolwiek z treścią utrwalonych akt);
- d) obrazę art. 6 ust. 1 i 2 u.p.p.d. w zw. z art. 1 pkt 2, art. 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 i 5 k.p.a. poprzez uznanie, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być stosowane przez organ I instancji (Ośrodek Pomocy Społecznej w A.), mimo iż jest on samorządową instytucją społeczną -jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego, wykonującą określone w art. 6 ust. 2 u.p.p.d. zadania własne gminy;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 73 § 1 w zw. z art. 6 i art. 9 k.p.a. poprzez bezprawne i nieuzasadnione pozbawienie skarżącego przez ww. organy prawa wglądu w akta "Niebieskiej Karty" i sporządzenia z nich kopii, a w zw. z art. 32 k.p.a. naruszenia przepisów postępowania w powyższym zakresie również w stosunku do pełnomocnika;
- b) art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 123 § 1 k.p.a. poprzez przeoczenie przez organ II instancji, iż organ I instancji odmówił umożliwienia przeglądania akt "Niebieskiej Karty" bez wydania w tym zakresie postanowienia, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno dostrzec wadliwość formalną rozstrzygnięcia Ośrodka Pomocy Społecznej i zobowiązać ten organ do wydania odpowiedniego postanowienia, spełniającego warunki formalne i merytoryczne, m.in. w zakresie pouczeń i osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia;
- c) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. z uwagi na brak wydania właściwego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania), mimo że organ ten stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego z 28.03.2023 r. (tylko ze względu na fakt wydania przez Ośrodek Pomocy Społecznej rozstrzygnięcia o odmowie umożliwienia przeglądania akt "Niebieskiej Karty" w formie innej niż postanowienia), podczas gdy organ ten w oparciu o art. 74 § 2 k.p.a. zobligowany był wydać postanowienie, co organ II instancji obowiązany był dostrzec, zważywszy jeszcze na treść zażalenia;
- d) art. 8 przez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości, a to ze względu na wyłącznie formalistyczne przeanalizowanie sprawy w postępowaniu wstępnym, z pominięciem faktu, że organ I instancji w przypadku odmowy udzielenia informacji zobowiązany był wydać odpowiednie postanowienie (w myśl art. 73 i 74 k.p.a.), a czego nie uczynił, a organ II instancji kwestię tę pominął w sposób nieuprawniony, mimo zarzutu zażalenia w tym zakresie;
- e) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego przyjętego rozstrzygnięcia, gdyż sam brak wydania formalnego postanowienia przez organ I instancji nie mógł uzasadniać przyjęcia przez organ II instancji jakoby zażalenie nie przysługiwało skarżącemu, zważywszy w dodatku, iż sam brak wydania postanowienia przez Ośrodek Pomocy Społecznej stanowił naruszenie art. 73 i 74 k.p.a.;
ewentualnie, w przypadku braku uznania powyższych,
f) art. 74 § 2 w zw. z art. 156 § I pkt 2 i 7 k.p.a poprzez brak wydania przez Ośrodek Pomocy Społecznej odmowy udzielenia informacji w formie postanowienia, mimo oczywistego obowiązku prawnego w tym zakresie, którego zaniechanie powodowało nieważność postępowania z mocy prawa;
g) art. 19 k.p.a. w zw. Z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez rozpoznanie pisma skarżącego (zażalenia) przez SKO jako organ niewłaściwy i brak przekazania pisma jako odwołania lub skargi zgodnie z właściwością, co prowadziło do nieważności postępowania.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o: "1) uchylenie w całości ww. postanowienia; oraz 2) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do określenia obowiązku wydania pełnomocnikowi skarżącego (lub samemu skarżącemu) kopii dokumentacji "Niebieskiej Karty", założonej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w A. (Gminny Zespół Interdyscyplinarny Koalicja Przeciw Przemocy w A.); ewentualnie, w przypadku braku uznania powyższego, 3) uchylenie w całości ww. postanowienia;
- 4) zobowiązanie organu II instancji do merytorycznego rozpoznania zażalenia skarżącego z 28.03.2023 r. poprzez jego uwzględnienie i wydania postanowienia w tym zakresie, kierując sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji; oraz 5) zobowiązanie organu I instancji do wydania pełnomocnikowi skarżącego (lub samemu skarżącemu) kopii dokumentacji "Niebieskiej Karty", założonej skarżącemu przez Ośrodek Pomocy Społecznej w A.; ewentualnie, w przypadku braku uznania powyższych, 6) stwierdzenie nieważności całości ww. postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego; oraz 7) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ośrodek Pomocy Społecznej (Gminny Zespół Interdyscyplinarny), celem wydania przez niego rozstrzygnięcia w formie postanowienia, z uwagi na nieważność postępowania; ewentualnie znów, w przypadku braku uznania powyższych, 8) stwierdzenie w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nieważności części ww. postanowienia w zakresie, w jakim SKO nie przekazało pisma (zażalenia) do rozpoznania przez organ właściwy; oraz 9) przekazanie zażalenia do rozpoznania przez organ właściwy jako skarga; a niezależnie od powyższych 10) rozpoznanie sprawy na rozprawie;
- 11) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych."
W uzasadnieniu skargi,skarżący rozwinął powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 lipca 2023 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia G. Ł. na pisma Przewodniczącego Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego Koalicja Przeciw Przemocy w A. z dnia 14 marca 2023 r. w przedmiocie informacji o braku podstaw prawnych do sporządzenia kopii dokumentacji procedury "Niebieskiej Karty", pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1249 z późn. zm.)., zwanej dalej u.p.p.
Jak wynika z przepisu art. 9a ust. 1- 4 u.p.p. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym, który jest powoływany przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorzy sądowi.
A zatem to zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie (art. 9b ust. 1 u.p.p.).W przepisie art. 9b ust. 2 u.p.p. ustawodawca wskazał, że do zadań zespołu interdyscyplinarnego należy integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie między innymi przez monitorowanie procedury "Niebieskiej Karty".
Wyżej wymieniony zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach (art. 9a ust. 10 u.p.p.). Z kolei do zadań tak utworzonych grup roboczych należy:
- 1) dokonanie, na podstawie procedury "Niebieskiej Karty", oceny sytuacji domowej osób doznających przemocy domowej oraz osób stosujących przemoc domową;
- 2) realizacja procedury "Niebieskiej Karty" w przypadku potwierdzenia podejrzenia wystąpienia przemocy domowej, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia ryzyka zagrożenia życia lub zdrowia;
- 3) zawiadomienie osoby podejrzanej o stosowanie przemocy domowej o wszczęciu procedury "Niebieskiej Karty" pod jej nieobecność;
- 4) realizacja działań w stosunku do osób doznających przemocy domowej oraz osób stosujących przemoc domową;
- 5) występowanie do zespołu interdyscyplinarnego z wnioskiem o skierowanie osoby stosującej przemoc domową do uczestnictwa w programach korekcyjno-edukacyjnych dla osób stosujących przemoc domową albo w programach psychologiczno-terapeutycznych dla osób stosujących przemoc domową (art. 9b ust. 8 u.p.p.r.).
Ustawodawca postanowił też, że podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.). Przy czym wskazał, że procedura "Niebieskiej Karty" obejmuje ogół czynności podejmowanych i realizowanych przez przedstawicieli jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia, w związku z uzasadnionym podejrzeniem zaistnienia przemocy w rodzinie (art. 9d ust. 2 u.p.p.r.). Przedstawiciele zaś podmiotów, o których mowa w ust. 2, realizują procedurę "Niebieskiej Karty" w oparciu o zasadę współpracy i przekazują informacje o podjętych działaniach przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego. (art. 9d ust. 3 u.p.p.r.).
Z kolei wszczęcie procedury "Niebieskiej Karty" następuje przez wypełnienie formularza "Niebieska Karta" w przypadku powzięcia, w toku prowadzonych czynności służbowych lub zawodowych, podejrzenia stosowania przemocy wobec członków rodziny lub w wyniku zgłoszenia dokonanego przez członka rodziny lub przez osobę będącą świadkiem przemocy w rodzinie (art. 9d ust. 4 u.p.p.). Natomiast zakończenie procedury "Niebieskiej Karty" następuje w przypadku:
- 1) ustania przemocy w rodzinie i uzasadnionego przypuszczenia o zaprzestaniu dalszego stosowania przemocy w rodzinie oraz po zrealizowaniu indywidualnego planu pomocy albo
- 2) rozstrzygnięcia o braku zasadności podejmowania działań (§ 18 pkt 1 rozporządzenia).
Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotny jest przede wszystkim art. 9c u.p.p., który dotyczy kwestii przetwarzania danych osobowych oraz obowiązku zachowania poufności uzyskanych informacji. Przepis ten precyzyjnie określa konkretne dane osobowe, które podlegają przetwarzaniu w odniesieniu do czterech kategorii osób:
- 1) osób doznających przemocy domowej:
- 2) innych osób wspólnie zamieszkujących lub wspólnie zamieszkujących i gospodarujących z osobą stosującą przemoc domową:
- 3) osób stosujących przemoc domową:
- 4) osób zgłaszających podejrzenie stosowania przemocy domowej oraz świadków przemocy domowej:
Dalej wskazuje się, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup diagnostyczno-pomocowych są obowiązani do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 8 u.p.p. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach diagnostyczno-pomocowych. Zgodnie z ust. 4 art. 9c u.p.p. poza przypadkami wskazanymi w ustawie do dokumentacji wytworzonej przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b, dostęp mają wyłącznie członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup diagnostyczno-pomocowych oraz osoby wskazane w ust. 1 pkt 1 i 3. Najistotniejszy z punktu widzenia niniejszej sprawy jest ust. 5 wskazanego przepisu, który przewiduje, że osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3 – a więc te stosujące przemoc, mają dostęp do dokumentacji, z wyłączeniem dostępu do dokumentacji zawierającej dane osób doznających przemocy domowej oraz osób zgłaszających podejrzenie stosowania przemocy domowej, których udostępnienie mogłoby spowodować zagrożenie życia, zdrowia lub bezpieczeństwa osób doznających przemocy domowej lub osób zgłaszających podejrzenie stosowania przemocy domowej, w szczególności z wyłączeniem dostępu do:
- 1) formularzy "Niebieska Karta" zawierających dane osób doznających przemocy domowej;
- 2) protokołów z posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych, chyba że dotyczą wyłącznie działań podejmowanych wobec osób, co do których istnieje podejrzenie, że stosują przemoc domową, oraz osób stosujących przemoc domową;
- 3) notatek i dokumentów wytworzonych przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b, chyba że dokumenty te dotyczą wyłącznie działań podejmowanych wobec osób, co do których istnieje podejrzenie, że stosują przemoc domową, oraz osób stosujących przemoc domową;
- 4) innych dokumentów zgromadzonych przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b, których udostępnienie mogłoby spowodować zagrożenie życia, zdrowia lub bezpieczeństwa osób doznających przemocy domowej lub osób zgłaszających podejrzenie stosowania przemocy domowej.
W przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 9e ust. 3 u.p.p., zespół interdyscyplinarny dotychczasowego miejsca zamieszkania osób, wobec których była realizowana procedura "Niebieskie Karty", na wniosek zespołu interdyscyplinarnego obecnego miejsca zamieszkania tych osób, przekazuje dokumentację wytworzoną w trakcie procedury "Niebieskie Karty", prowadzoną przez grupę diagnostyczno-pomocową dotychczasowego miejsca zamieszkania art. 9c ust. 5a u.p.p.). Z kolei zgodnie z ust. 6 art. 9c u.p.p. administratorem danych przetwarzanych na podstawie przepisów niniejszego artykułu jest ośrodek pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - centrum usług społecznych, zapewniające obsługę organizacyjno-techniczną i finansową zespołu interdyscyplinarnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że Zespół Interdyscyplinarny, który podjął czynność założenia i prowadzenia "Niebieskiej Karty", nie jest organem administracji publicznej, ani w znaczeniu ustrojowym (żaden przepis prawa nie określa go w ten sposób), ani też funkcjonalnym (żaden przepis prawa nie powierzył mu do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formie określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a.). Zespół, choć jego status prawny nie jest jednoznaczny, nie stanowi wyodrębnionego organu, któremu przyznano szczególne kompetencje do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym. Stanowi on swoistego rodzaju płaszczyznę współpracy przedstawicieli różnych organów i organizacji, mającą umożliwić sprawne i kompleksowe podejmowanie działań przez członków wchodzących w jego skład, a którzy i tak działając w ramach zespołu wykonują swoje obowiązki zawodowe lub służbowe.
W ocenie Sądu. w sytuacji, gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał przyznać temu podmiotowi prawo do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym, to wprost uregulowałby to w stosownym akcie prawnym. Skoro ani Zespół, ani jego Przewodniczący nie posiadają kompetencji to wydawania aktów, które w sposób prawny kształtują prawa i obowiązki stron, to nie można uznać, że są w znaczeniu funkcjonalnym organami administracji publicznej (postanowienie NSA z 25.11.2015 r., I OSK 2896/15, LEX nr 1989917, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn.VII SA/Wa 2265/19 LEX nr 3367604, Postanowienie WSA we Wrocławiu z 30.06.2023 r., IV SA/Wr 204/23, LEX nr 3578314). Stąd przyjmuje się, że ustawodawca nie powierzył Zespołowi interdyscyplinarnemu żadnych kompetencji władczych - w szczególności prawa do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, innych niż określone w punktach 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a. aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wszystkie działania podejmowane przez Zespół interdyscyplinarny należą do sfery działań prawnych nie władczych i nie zmierzają wprost do wywołania skutków prawnych. Nie mogą być wprowadzane w życie za pomocą przymusu bezpośredniego oraz żadna z czynności podejmowanych przez zespół interdyscyplinarny bądź przez przewodniczącego, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącego, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Nie wchodząc w głębszą analizę wskazanego problemu należy podnieść, że w doktrynie z kolei po nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy dokonanej na mocy ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 535) wskazuje się, że "obecnie, biorąc pod uwagę fakt, że zespół jest uprawniony do skierowania osoby stosującej przemoc domową do udziału w określonych programach, a brak realizacji przez tę osobę obowiązku zgłoszenia się do programu jest opatrzony sankcją karną, stanowisko NSA należy uznać za częściowo nieaktualne" (S. Spurek [w:] Przeciwdziałanie przemocy domowej. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 9(a), art. 9(b), art. 9(c)). Stąd mogą powstać wątpliwości w sytuacji właśnie stosowania przez Zespół interdyscyplinarny środków o których mowa w art. 9b ust. 10 u.p.p., czy tego typu akty nie powinny być kontrolowane przez sądy administracyjne.
Tym niemniej niniejsza sprawa nie odnosi się do tego problemu, a dotyczy ogólnie kwestii przetwarzania danych i czy dopuszczalne jest w tym przypadku stosowanie przepisów kodeks postępowania administracyjnego dotyczących dostępu strony do akt sprawy za pośrednictwem pełnomocnika.
Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2. K.p.a.).
Z kolei art. 74 § 1 k.p.a. stanowi, że przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. W świetle § 2 art. 74 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Natomiast art. 74a k.p.a. przewiduje, że przepis art. 73 § 1 nie narusza prawa osoby, której dane dotyczą, do skorzystania z uprawnień wynikających z art. 15 rozporządzenia 2016/679 (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE.
L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 z późn. zm.), zwanej dalej RODO) – powołany przepis wskazuje, że osoba, której dane dotyczą, jest uprawniona do uzyskania od administratora potwierdzenia, czy przetwarzane są dane osobowe jej dotyczące, a jeżeli ma to miejsce, jest uprawniona do uzyskania dostępu do nich oraz otrzymania wskazanych w powyższym przepisie informacji. Z kolei ust. 3 art. 15 RODO przewiduje, że administrator dostarcza osobie, której dane dotyczą, kopię danych osobowych podlegających przetwarzaniu. Za wszelkie kolejne kopie, o które zwróci się osoba, której dane dotyczą, administrator może pobrać opłatę w rozsądnej wysokości wynikającej z kosztów administracyjnych. Jeżeli osoba, której dane dotyczą, zwraca się o kopię drogą elektroniczną i jeżeli nie zaznaczy inaczej, informacji udziela się w powszechnie stosowanej formie elektronicznej.
Zgodnie z art. 4 pkt 4 RODO, "przetwarzanie" oznacza operację lub zestaw operacji wykonywanych na danych osobowych lub zestawach danych osobowych w sposób zautomatyzowany lub niezautomatyzowany, taką jak zbieranie, utrwalanie, organizowanie, porządkowanie, przechowywanie, adaptowanie lub modyfikowanie, pobieranie, przeglądanie, wykorzystywanie, ujawnianie poprzez przesłanie, rozpowszechnianie lub innego rodzaju udostępnianie, dopasowywanie lub łączenie, ograniczanie, usuwanie lub niszczenie. Przetwarzaniem jest więc także udostępnianie danych.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego wniósł o sporządzenie kopii dokumentacji, zawartej w "niebieskiej karcie". Wprawdzie w samym wniosku nie powołał się na art. 73 k.p.a., ale uczynił to już w zażaleniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.
Zdaniem Sąd w niniejszej sprawie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących udostępniania akt. Z tego też względu prawidłowo nie zostało wydane postanowienie na podstawie art. 74 §2 k.p.a. Należy bowiem wskazać, że dostęp ten został uregulowany odmiennie w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy domowej. Stąd regulacja ta ma charakter szczególny w odniesieniu do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodziło w niej bowiem o ochronę ofiar przemocy domowej, stąd nie jest dopuszczalne, aby osoba, która ją stosuje, lub jest o to podejrzana, miała dostęp do akt sprawy.
Co więcej, regulacja przewidziana w powołanej ustawie eliminuje dostęp do przetwarzanych danych za pośrednictwem pełnomocnika, znowu ze względu na ochronę interesu osób pokrzywdzonych. W doktrynie wskazuje się, że "poza członkami i członkiniami zespołu interdyscyplinarnego oraz grupy do dokumentacji wytworzonej przy realizacji zadań zespołu mają zatem dostęp osoby stosujące przemoc domową i osoby doznające tej przemocy. Te dwie kategorie osób to podmioty z pewnością najbardziej zainteresowane wytworzoną dokumentacją. Ustawodawca nie zastrzegł przy tym, że chodzi wyłącznie o dokumentację dotyczącą "Niebieskiej Karty", na gruncie literalnej wykładni przepisu można byłoby domagać się więc dostępu do całości dokumentacji, jaką wytworzył zespół interdyscyplinarny. Osoby doznające przemocy domowej mają przy tym nieograniczony dostęp do wytworzonej dokumentacji.
Z kolei osoby stosujące tę przemoc na podstawie art. 9c ust. 5 mają ograniczony dostęp do dokumentacji. Dostęp ten ograniczony jest podmiotowo i przedmiotowo. Ustawodawca wyłączył w określonej sytuacji dostęp do dokumentacji zawierającej dane osób doznających przemocy domowej oraz osób zgłaszających podejrzenie stosowania przemocy domowej. Ograniczenie ma charakter przedmiotowy, w dalszej części przepisu doprecyzowano bowiem, że chodzi o dostęp do dokumentacji zawierającej dane, których udostępnienie mogłoby spowodować zagrożenie życia, zdrowia lub bezpieczeństwa osób doznających przemocy domowej lub osób zgłaszających podejrzenie stosowania przemocy domowej. Następnie przykładowo wskazano, że dostęp jest w szczególności wyłączony" (S. Spurek, op. cit.) w ściśle określonym zakresie.
Co więcej wskazano, że administratorem danych przetwarzanych na podstawie przepisów artykułu 9c u.p.p. jest ośrodek pomocy społecznej. Nawiązuje to do regulacji dotyczącej właśnie przetwarzania danych osobowych, która dotyczy również kwestii ich udostępniania, a przy tym dana osobowa jest rozumiana szeroko, gdyż są to wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej (art. 4 pkt 1 RODO).
Skarżący może więc samodzielnie żądać dostępu do dokumentacji, a w razie uznania, że doszło w tym zakresie do naruszenia jego interesu prawnego, może wystąpić z określonymi żądaniami na podstawie właśnie RODO. Kontrole nad działalnością administratorów danych sprawuje w tym zakresie Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Natomiast z uwagi na ściśle ograniczone grono osób, które ma dostęp do dokumentacji, o której mowa w art. 9c u.p.p. z pewnością nie ma do niej dostępu pełnomocnik skarżącego, ani nie stosuje się w tym zakresie przepisów kodeksu postepowania administracyjnego.
Trafnie więc Ośrodek Pomocy Społecznej wyjaśnił pełnomocnikowi skarżącemu za pomocą pisma, dlaczego nie może mu udostępnić akt sprawy, a pismo to nie podlega zaskarżeniu, nie jest bowiem postanowieniem wydanym w trybie art. 74 §2 k.p.a. Trafnie więc Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 141 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a takiego postanowienia w niniejszej sprawie nie wydano.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.