Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 155/24

Uzasadnienie

Zaskarżoną przez A. B., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r., znak: BP.501.2064.2023.2058.WA7.488433, Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit t, art. 39a ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, art. 39b ust. 2, art. 39f ust. 1 i 2, art. 39 j ust. 1-4, art. 39 k ust. 1-3, art. 39l ust. 1, art. 39 m, art. 92a ust. 2, 4 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022, poz. 2201 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym), art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1a, art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622, zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami) oraz Ip. 4.2, Ip. 4.3 i Ip. 4.4 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr WI.8140.8.284.2023 o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2.500 zł (dwa tysiące pięćset złotych).

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr WI.8140.8.284.2023 Mazowiecki Wojewódzki Inspektora Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.500 zł (dwa tysiące pięćset złotych).

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia:

1. • wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy,
2. • wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy,
3. • wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada ważnego prawa jazdy odpowiedniej kategorii wymaganego dla danego rodzaju pojazdu lub zespołu pojazdów.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 6 lipca 2023 r. w miejscowości B., na drodze ekspresowej nr S7 miała miejsce kontrola drogowa pojazdu członowego składającego się z ciągnika samochodowego marki DAF o nr rej. [...], którym kierował skarżący. Kontrolujący ustalili, że kierowca wykonywał przewóz pod załadunek w imieniu własnym. Kierowca zeznał, że prowadzi działalność rolniczą. Kierujący nie okazał orzeczenia lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwwskazań do pracy na stanowisku kierowcy. Wyniki i przebieg kontroli zostały zawarte w protokole kontroli z dnia 6 lipca 2023 r. nr WITD.DI.P. VII 1215/345/23.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący zarzucając w nim w szczególności organowi pierwszej instancji nieprawidłowe ustalenie, że wykonywał w dnu kontroli niehandlowy przewóz drogowy samochodem, którego jest właścicielem, a który jest wykorzystywany sporadycznie, tylko do własnych celów. Ponadto nadmienił, że na dzień kontroli posiadał ważne prawo jazdy oraz stosowne orzeczenia o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy i orzeczenie psychologiczne o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Opisaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał treść przepisów art. 4 pkt 22 lit. t, art. 39 a ust. 1 pkt 2, 3 i 4, art. 39 b ust. 2, art. 39j ust. 1-4, art. 39 k ust. 1-3, art. 39l ust. 1 ustawy o transporcie drogowy oraz art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 a, art. 13 ust. 3 pkt 2, art. 15 ust. 1, art. 92 a ust. 2, 4 i 8, art. 15 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami.

Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Treść art. 92a ust. 2, 4 i 8 ustawy o transporcie drogowym w zw. z załącznikiem nr 4 do ustawy o transporcie drogowym określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a. na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IV a k.p.a.

Organ odwoławczy podał, że przedmiotowe postępowanie toczy się wobec strony jako podmiotu, o którym mowa w art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym (zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym). Strona jako inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, dopuściła się wykonywania przewozu drogowego bez posiadania dokumentów uprawniających do jego wykonania. Zgodnie z art. 92a ust. 8 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa we wskazanym powyżej ust. 2, a także wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 4 do ustawy.

W ocenie organu odwoławczego w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli w dniu 6 lipca 2023 r. doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, a także ważnego prawa jazdy odpowiedniej kategorii wymaganego dla danego rodzaju pojazdu lub zespołu pojazdów.

Powołane przepisy art. 39a ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, art. 39b ust. 2, art. 39f ust. 1 i 2, art. 39j ust. 1-4, art. 39k ust. 1-3, art. 39l ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazują, że przewóz drogowy może wykonywać tylko kierowca, który posiada odpowiednie uprawnienie do kierowania pojazdem samochodowym, określone w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, z zastrzeżeniem ust. 1a, nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, nie ma przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Kierowca jest zobowiązany uzyskać ww. kwalifikację w zakresie bloków programowych określonych odpowiednio do kategorii prawa jazdy: Cl, Cl+E, C i C+E lub Dl, Dl+E, D i D+E.

Natomiast zakres badań lekarskich i zasady ich przeprowadzenia określają przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2022 r., poz. 1510 ze zm.) i przepisy rozdziału 12 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Natomiast zakres badań psychologicznych i zasady ich przeprowadzenia normują przepisy rozdziału 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

Ponadto art. 39f ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że dokumentem potwierdzającym spełnienie wymagań, o których mowa w art. 39a ust. 1 pkt 5 i 6 oraz art. 39 b2 ust. 1, jest prawo jazdy wydane w Rzeczypospolitej Polskiej z aktualnym wpisem kodu 95.

Jak podał organ, z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli okazanych w trakcie kontroli dokumentów oraz protokołu przesłuchania świadka wynika, że w dniu 6 lipca 2023 r. skarżący pojazdem ciężarowym marki DAF o nr rej. [...] wykonywał przewóz drogowy rzeczy we własnym imieniu. Kierowca zeznał, że prowadzi gospodarstwo rolno-warzywne i w chwili zatrzymania wykonywał przewóz po ciągnik rolniczy na rzecz swojego gospodarstwa. Przewóz wykonywał z C. do R., został zatrzymany w miejscowości B. na drodze krajowej nr S7. Kierujący okazał prawo jazdy i wykresówkę z dnia 6 lipca 2023 r. Nie okazał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, a także orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Z uwagi na powyższe stwierdzono, że podmiotem wykonującym przedmiotowy przewóz drogowy był skarżący.

Ww. protokół kontroli nr WITD.DI.P.VIII215/345/23 z dnia 6 lipca 2023 r. stanowi istotny dowód w sprawie. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Organ odwoławczy ustalił, że skarżący odmówił podpisania protokołu kontroli drogowej bez podania przyczyn. Odmowa podpisania protokołu kontroli przez kierowcę nie umniejsza jednak jego wartości, jako dokumentu urzędowego oraz dowodu w sprawie.

Podczas postępowania wyjaśniającego skarżący wskazał, że nie wykonywał żadnego przewozu i przekazał kopię orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 6 lipca 2023 r. i orzeczenia psychologicznego nr [...] z dnia 6 lipca 2023 r. Ustalono nadto, że kierowca w dniu kontroli użył wykresówki o godzinie 6:20, a następnie od godziny 6:50 wykonywał przewóz kontrolowanym pojazdem, podczas którego około godziny 8:35 został zatrzymany do kontroli. Tym samym niemożliwe było uzyskanie orzeczenia lekarskiego i psychologicznego przed rozpoczęciem przewozu i przed zatrzymaniem do kontroli.

Ponadto z informacji uzyskanych od poradni wystawiających ww. orzeczenia wynika, że orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia 6 lipca 2023 r. zostało wystawione około godziny 16:00, natomiast lekarz wystawiający orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 6 lipca 2023 r. wskazał na mało prawdopodobne wystawienie go o godz. 6:00 rano.

Zdaniem organu odwoławczego zarzuty odwołania są bezpodstawne.

W sprawie ustalono bowiem, że dnia 6 lipca 2023 r. skarżący prowadził pojazd marki DAF o nr rej. [...], którym wykonywał przewóz drogowy rzeczy na pusto, pod załadunek, a realizował go we własnym imieniu. Skarżący nie przedłożył w toku postępowania żadnych dokumentów na potwierdzenie, że nie wykonywał, żadnego przewozu drogowego. Ponadto przedstawione przez skarżącego orzeczenia z całą pewnością zostały uzyskane już po przeprowadzeniu kontroli w godzinach popołudniowych. Co więcej, dla ustalenia odpowiedzialności skarżącego nie jest istotne czy miał status przedsiębiorcy, gdyż zgormadzony materiał wskazuje, że w dniu kontroli wykonywał przewóz drogowy rzeczy (przejazd na pusto pod załadunek - oświadczenie kierowcy) bez posiadania stosownych uprawnień. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego, inaczej nazwanego w ustawie przewozem na potrzeby własne (art. 4 pkt 4 ustawy). Ustawa znajduje zastosowanie do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami w ograniczonym zakresie, dotyczącym niezarobkowego przewozu drogowego.

Stosownie do art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy, z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 6a przewóz drogowy oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102z 11 kwietnia 2006 r.) Z kolei w myśl art. 4 lit. a ww. rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przewóz drogowy oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy.

Z kolei niehandlowy przewóz oznacza każdy przewóz drogowy inny niż przewóz zarobkowy lub na potrzeby własne, za który nie otrzymuje się bezpośredniego ani pośredniego wynagrodzenia i który nie generuje bezpośrednio ani pośrednio żadnego dochodu dla kierowcy pojazdu ani nikogo innego oraz który nie ma związku z działalnością zawodową ani zarobkową.

Według organu fakt braku posiadania statusu przedsiębiorcy nie oznacza, że do skarżącego nie mają zastosowania obowiązki przewidziane w rozdziale 7a ustawy o transporcie drogowym. Decydujące znaczenie dla powstania obowiązków ustawowych ma bowiem sam fakt wykonywania przewozu drogowego. Wynika to wprost z przepisu art. 39m ustawy o transporcie drogowym, który ma na celu objęcie stosowanymi wymogami wszystkich kierowców realizujących przewozy drogowe i bez znaczenia jest charakter oraz podstawa świadczenia przez kierowców powierzonych im zadań. W konsekwencji powyższego rozwiązania, obowiązek spoczywa nie tylko na przewoźniku zatrudniającym kierowcę w ramach stosunku pracy, ale również na każdym innym podmiocie wykonującym czynności kierowania pojazdami. W niniejszej sprawie kontrolowany kierowca - powinien na dzień kontroli legitymować się niezbędnymi uprawnieniami i orzeczeniami lekarskimi, a takowych nie posiadał.

Co więcej, do dnia wydania niniejszej decyzji strona nie przedłożyła dowodów na okoliczność posiadania ważnych uprawnień do wykonywania przewozu oraz orzeczeń: lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (wykonanych przed kontrolą).

Organ wyjaśnił, że wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. W niniejszym stanie faktycznym przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Na gruncie prawa administracyjnego zasadą jest, że odpowiedzialność ogranicza się do ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego nałożeniem kary administracyjno-prawnej. Nie dokonuje się natomiast oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy oraz stopnia szkodliwości czynu. Do odpowiedzialności administracyjnej wystarczy jedynie, że organ stwierdzi naruszenie przepisu prawa materialnego obligującego go do wydania decyzji, w której określi karę administracyjną. Odpowiedzialność administracyjna skonstruowana jest na zasadzie ryzyka i oznacza, że nieważne jest, czy podmiot, który ma być ukarany zawinił, czy też nastąpiło określone zdarzenie.

Jak podał organ, przepis art. 92c ustawy o transporcie drogowym pozwala na uniknięcie odpowiedzialności, wówczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący czynności związane z tym przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Jednak przesłanki wskazane w tym przepisie powinny być wykazane przez stronę. Co więcej, nie odnoszą się do zwykłego zachowania strony, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, np. będących rezultatem siły wyższej, bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Uwolnienie się od odpowiedzialności za popełnione naruszenie jest możliwe tylko po wykazaniu braku wpływu na powstanie naruszenia. Tymczasem zebrany materiał dowodowy nie zawiera dowodów wskazujących na istnienie okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącego.

Nadto istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem rozstrzygać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Dlatego też - co do zasady - bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków.

W odniesieniu do wysokości kary organ zauważył, że przepisy ustawy o transporcie drogowym określają w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. Organ nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej, dlatego też regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Kary pieniężne za naruszenia powstałe na gruncie ustawy o transporcie drogowym są określone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. Nakładane są w przypadku stwierdzenia naruszenia w wysokości ściśle określonej w załączniku nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej od możliwości finansowych strony, sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, materialnej czy też rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez stronę.

Nadto wyjaśniono decyzja administracyjna w postępowaniach związanych z ustawą o transporcie drogowym ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ administracyjny nie działa w ramach uznania administracyjnego. Przy stwierdzeniu naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ administracyjny - co do zasady - zobowiązany jest do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załącznikach do ustawy o transporcie drogowym.

Według organu odwoławczego organ pierwszej instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organ ten prawidłowo pouczył stronę o przysługujących jej prawach, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do zaistniałego stanu faktycznego. Dlatego brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów:

1. - art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające na błędnym ustaleniu i ocenie celu przejazdu wykonywanego przez skarżącego w dniu kontroli, tj. w dniu 6 lipca 2023 r. w miejscowości B. przeprowadzonej przez umundurowanego inspektora Inspekcji Transportu Drogowego;
2. - art. 6, art. 7a i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady zaufania obywateli do organów państwa polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący wykonywał przewóz drogowy objęty zapisem art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym przez co błędnie zastosował zapis art. 39m ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy skarżący kierował pojazdem osobiście, pojazd był pusty, i korzystał z niego w celach prywatnych i sporadycznie, a zatem w celach niehandlowych,
3. - art. 6, art. 7a i art. 8 kpa w zw. z art. 39a, 39j, 39k, 39m, 92a ust. 2 w zw. z zał. nr 4 Ip. 4.2, 4.3, 4.4 poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady zaufania obywateli do organów państwa polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący wykonywał przewóz drogowy, do którego wymagane jest posiadanie ważnego prawa jazdy oraz stosownego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, podczas gdy art. 39a ust. 3 pkt 8-11 ustawy o transporcie drogowym zawiera katalog sytuacji wyłączających konieczność posiadania powyższych dokumentów co oznacza, iż w dniu, w którym skarżący był kontrolowany posiadał wszystkie potrzebne uprawnienia do kierowania swoim pojazdem;
4. - art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 39m ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący wykonywał przewóz drogowy objęty zapisem art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy skarżący kierował pojazdem osobiście, pojazd był pusty, i korzystał z niego w celach prywatnych i sporadycznie, a zatem w celach niehandlowych;
5. - art. 39a ust. 3 pkt 8-11 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zachowanie kierowcy wymagało posiadania przy sobie stosownej dokumentacji, podczas gdy rodzaj przejazdu wykonywanego przez skarżącego mieści się w katalogu wyłączającym posiadanie przy sobie ważnego prawa jazdy oraz stosownego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała jednak na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.

Sąd dopatrzył się jednak naruszeń przepisów postępowania, w stopniu, który skutkował uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy art. 4 pkt 22 lit t, art. 39a ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, art. 39b ust. 2, art. 39f ust. 1 i 2, art. 39j ust. 1-4, art. 39k ust. 1-3, art. 39l ust. 1, art. 39 m, art. 92a ust. 2, 4 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022, poz. 2201 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji utrzymując w mocy w całości jego rozstrzygnięcie.

Uznał zatem, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli, okazanych w trakcie kontroli dokumentów oraz protokołu przesłuchania świadka wynika, że w dniu 6 lipca 2023 r., skarżący pojazdem ciężarowym marki DAF o nr rej. [...] wykonywał przewóz drogowy rzeczy we własnym imieniu.

Wobec powyższego wskazać należy, że organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kierowca zeznał, iż prowadzi gospodarstwo rolno-warzywne i w chwili zatrzymania wykonywał przewóz po ciągnik rolniczy na rzecz swojego gospodarstwa. Przewóz wykonywał z C. do R., został zatrzymany w miejscowości B. na drodze krajowej nr S7. Nadto – na co zwrócić należy uwagę - kierujący okazał prawo jazdy - i wykresówkę z dnia 6 lipca 2023 r. Nie okazał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, a także orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Stwierdzono także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podmiotem wykonującym przedmiotowy przewóz drogowy był skarżący, który jako inny podmiot wykonujący czynności kierowania pojazdami - powinien na dzień kontroli legitymować się niezbędnymi uprawnieniami i orzeczeniami lekarskimi, a takowych nie posiadał.

Co więcej, do dnia wydania niniejszej decyzji strona nie przedłożyła dowodów na okoliczność posiadania ważnych uprawnień do wykonywania przewozu oraz orzeczeń: lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (wykonanych przed kontrolą). Dlatego też została nałożona na niego zasadnie kara pieniężna w wysokości 2.500 zł (dwa tysiące pięćset złotych) za naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wskazane w Ip. 4.2, Ip. 4.3 i Ip. 4.4 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym – tj. za: wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada ważnego prawa jazdy odpowiedniej kategorii wymaganego dla danego rodzaju pojazdu lub zespołu pojazdów.

Otóż dla nałożenia kary za naruszenie wymogów ustawy o transporcie drogowym wystarczające jest stwierdzenie samych naruszeń, przy założeniu oczywiście, że wskazane w stosownych przepisach ustawy o transporcie drogowym wymogi dotyczą podmiotu, na który kara pieniężna z tytułu stwierdzonych naruszeń jest nakładana, a nie zachodzą żadne przesłanki egzoneracyjne (zwalniające).

Kwestie te jednakże muszą zostać w sposób jednoznaczny ustalone w toku postępowania. Organy w toku postępowania mają bowiem obowiązek wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadzić i ocenić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2024 r., poz. 752, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) i bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Stwierdzenie zatem faktu naruszenia wynikających z przepisów wymogów powinno bezsprzecznie znaleźć swoje odzwierciedlenie przede wszystkim w protokole kontroli.

Protokół kontroli jest bowiem szczególnym środkiem dowodowym w sprawie. Protokół kontroli ma uprzywilejowaną i kwalifikowaną moc prawną, gdyż jako dokument urzędowy korzysta z domniemania wiarygodności ustaleń w nim zawartych.

W kontrolowanym przypadku w protokole kontroli wymienione zostały wszystkie elementy określające dane osobowe kierowcy pojazdu, rodzaj pojazdu, miejsce i czas przeprowadzenia kontroli, dane funkcjonariusza przeprowadzającego kontrolę i jego podpis. Jednakże stwierdzono w nim, że kierowca okazał do kontroli m. in. prawo jazdy, zaś w opisie stwierdzonych naruszeń przepisu wskazanego pod lp 3 w załączniku nr 4 do ustawy – tj. wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada ważnego prawa jazdy odpowiedniej kategorii wymaganego dla danego rodzaju pojazdu lub zespołu pojazdów – zanotowano: "W trakcie kontroli stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy".

Rzeczywiście kierowca odmówił złożenia podpisu pod protokołem, do czego zgodnie z art. 74 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym miał prawo. Trafnie podnosi organ odwoławczy, że odmowa podpisania protokołu kontroli nie może stanowić podstawy uznania procedury kontrolnej za nieprawidłową (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1709/18). Istotnie również sama odmowa podpisania protokołu kontroli nie zmniejsza wartości dowodowej tego dokumentu, a z samego niepodpisania przez kierowcę protokołu kontroli nie można wywieść, że opisane tam zdarzenia nie miały miejsca, zwłaszcza że kontrolowany nie wniósł do protokołu żadnych zastrzeżeń (por. wyrok NSA z 25 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1697/18).

Podnieść jednakże należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy rzecz przedstawia się nieco odmiennie, co niestety uszło uwadze organu odwoławczego.

Po pierwsze, w rubryce "uwagi do protokołu, w tym dotyczące odmowy podpisania protokołu, omówienie przyczyn dla których odmówiono podpisania protokołu – brak jakikolwiek adnotacji. Jedynie wyżej nad pieczęcią kontrolującego znajduje się odręczna adnotacja "odmówiono podpisania". Po drugie, najważniejsze brak w nim opisu stwierdzonego naruszenia przepisu - braku posiadania wymaganego prawa jazdy przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takowe skarżący okazał kontrolującym w dniu kontroli. Nie ma zatem nie tylko potwierdzenia w tym istotnym dowodzie, jakiego rodzaju wymaganego przepisami prawa jazdy (uprawnienia) skarżący nie posiadał, a powinien wykonując przewóz. Istnieją w tym względzie zatem niejasności. Z jednej strony stwierdza się,że nie posiadał wymaganego prawa jazdy, po tym jak uprzednio odnotowano, skarżący okazał do kontroli prawo jazdy.

O ile zgodzić się należy z kwalifikacją organu przewozu, że z samego opisu w protokole, innych dokumentów, zeznań skarżącego, zawartej argumentacji w pismach procesowych wynika, że wykonywał w tym dniu przewóz, to jednak organ bardziej precyzyjnie powinny wskazać z jakich powodów uznać należało, że taki właśnie przewóz skarżący w feralnym dniu wykonywał. Nadto rację ma organ odwoławczy, że skarżący w świetle art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym powinien mieć przy sobie i okazywać do kontroli orzeczenia, a zakres ich wynika ze stosownych przepisów....., niemniej jednak przyznać należy rację skarżącemu z kolei, że rzeczywiście w art. 39a ust. 3 pkt 8-11 ustawy o transporcie drogowym zawarty jest katalog sytuacji wyłączających konieczność posiadania powyższych dokumentów. Organ odwoławczy powinien zatem dokonać ustaleń i oceny, czy w tym zakresie wypowiedział się organ pierwszej instancji, jakie jest stanowisko w tym zakresie organu odwoławczego i czy pokrywa się ono, czy też nie, ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. W tej kwestii organy nie zabrały jednakże w ogóle głosu.

Skoro brak jest przede wszystkim w materiale dowodowym jednoznacznego stwierdzenia, jakimi rodzajami uprawnień, które potwierdza dokument prawa jazdy, nie dysponował w chwili kontroli skarżący, a z tego tytułu została mu także naliczona kara, to stanowi to naruszenie przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie Sąd nie może się domyślać, czy domniemywać o jaki rodzaj uprawnień mogło chodzić, które posiadać winien skarżący w dniu kontroli. Nie tylko, że nie są wystarczające, co niejasne są wywody organu odwoławczego skupiające się tylko na wskazaniu jakie kierowca jest zobowiązany uzyskać kwalifikacje w zakresie bloków programowych określonych odpowiednio do kategorii prawa jazdy: Cl, Cl+E, C i C+E lub Dl, Dl+E, D i D+E.

Natomiast zakres badań lekarskich i zasady ich przeprowadzenia określają przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1510 ze zm.) i przepisy rozdziału 12 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Natomiast zakres badań psychologicznych i zasady ich przeprowadzenia normują przepisy rozdziału 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Powinno dojść do jednoznacznego ustalenia, że w dniu kontroli skarżący wykonywał takiego rodzaju przewóz w świetle ustawy o transporcie drogowym, takim a takim pojazdem, a zatem powinien on dysponować z uwagi na te okoliczności prawem jazdy potwierdzającym posiadanie przez niego takich a takich uprawnień do kierowanie tego rodzaju pojazdu.

Skarga musiała zatem wobec powyższego wywrzeć zamierzony skutek.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), jak w punkcie II sentencji wyroku.