Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu R. P. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 września 2023 r. (nr znak SKO.NP/4115/280/2023). Decyzją tą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z 19 lipca 2023 r. (znak [...]) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W stanie faktycznym sprawy skarżący pismem z 31 maja 2023 r. złożył wniosek ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, C. P. Do wniosku skarżący dołączył odpis orzeczenia o niepełnosprawności matki z 19 maja 2023 r. W aktach sprawy organ zgromadził również informacje z Elektronicznego Krajowego Systemu Monitorowania i Orzekania o Niepełnosprawności, Centralnego Wykazu Ubezpieczonych, rejestru PESEL i systemu PUP-ZUS. Na wezwanie organu skarżący przedłożył oświadczenie pracodawcy z którego wynika, że skarżący pracował w firmie w USA od 15 stycznia 1993 r. do 3 października 2019 r. na stanowisku kierownika działu CNC.
Skarżący wyjaśnił również, że po zakończeniu pracy w USA wrócił w listopadzie 2019 r. do Polski opiekować się matką. Po powrocie do kraju, nie pracował on zawodowo. W okresie zaś pracy w USA, dwa razy w roku przylatywał do Polski po jednym miesiącu zamiennie z siostrą. Brat skarżącego J. P. mieszka w USA od około 30 lat, a od 20 lat nie utrzymuje żadnego kontaktu z rodziną, a skarżący nie wie, czy brat pracuje zawodowo. Siostra skarżącego D. S. mieszka w Kanadzie od 30 lat, pracuje jako pielęgniarka, przylatuje do Polski na urlop dwa razy w roku po 2 tygodnie do opieki nad matką.
W ramach wywiadu środowiskowego organ ustalił, że skarżący ma 64 lata, jest żonaty (żona miesza w USA), prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Skarżący nie pracuje, nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy, nie pobiera żadnych świadczeń. Obecny stan zdrowia niepełnosprawnej matki to zaawansowany Alzheimer. Wedle oświadczenia skarżącego, niepełnosprawna wymaga całodobowej opieki, która polega na: robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, podawaniu leków, mierzeniu ciśnienia, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, załatwianiu spraw urzędowych, opłacaniu rachunków, sprzątaniu, praniu, towarzyszeniu w spacerach, pomocy przy kąpieli i ubieraniu. Niepełnosprawna porusza się po mieszkaniu samodzielnie, korzysta sama z toalety, natomiast na zewnątrz wymaga opieki. Nie poznaje otaczających ją osób, nawet syna, ma zaburzenia orientacji, nie odróżnia pór dnia i nocy, nie jest świadoma swoich zachowań, zachowuje się niestosownie do sytuacji.
Niepełnosprawna w złożonym oświadczeniu potwierdziła zakres opieki sprawowany przez syna. Skarżący dodał, że sporadycznie pomaga mu siostra, tj. dwa razy w roku przez 2 tygodnie zastępuje go w opiece nad matką.
Decyzją z 19 lipca 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że z dołączonego wniosku nie wynika, żeby niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia, stąd nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; dalej: ustawa).
Ponadto, zdaniem organu, w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością sprawowania opieki, a rezygnacją z zatrudnienia. Ustalony stopień niepełnosprawności matki skarżącego datuje się od 27 marca 2023 r., a wnioskodawca pracował zawodowo (w USA) do października 2019 r. Po powrocie do Polski był bezrobotny. Nawiązując do rodzeństwa skarżącego organ podkreślił, że obowiązek alimentacyjny może polegać również na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie istnieją okoliczności pozwalające na zwolnienie pozostałych dzieci zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentacji. Organ zwrócił również uwagę na prowadzony program opieki wytchnieniowej oraz program asystent osoby niepełnosprawnej, które mogą realnie pomóc skarżącemu w opiece nad matką.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 i niemożność stosowania art. 17 ust. 1b ustawy. Podniósł, że matka ma prawie 88 lat i wymaga całodobowej opieki, co zostało ustalone podczas wywiadu. Usługi opiekuńcze nie będą wystarczające w tym przypadku, gdyż niepełnosprawna wymaga opieki także w nocy. Trzeba bowiem pilnować by nie myła rąk w misce klozetowej, ponadto profilaktycznie korzysta z pieluchomajtek, zupę próbuje jeść widelcem, nigdy nie wiadomo czy nie odkręci gazu lub nie wypije płynu do naczyń.
Skarżący podkreślił, że choroba Alzheimera rozwija się stopniowo i mama z pewnością nie stała się niepełnosprawna w stopniu znacznym w dniu złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Skarżący podniósł, że sporo pracy zajęło mu po powrocie do Polski zorientowanie się w możliwościach uzyskania pomocy i oczekiwanie na niezbędne zaświadczenia. Dodał, że ustawodawca nie przewidział przesłanki dotyczącej braku możliwości przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc. Zaakcentował, że sytuację rodzinną wyjaśnił podczas wywiadu środowiskowego.
Decyzją z 11 września 2023 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaznaczył, że art. 17 ust. 1b ustawy, jako niekonstytucyjny, nie powinien mieć zastosowania i w tym zakresie decyzja organu I instancji była wadliwa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawierał jednak dokumentacji medycznej – kart informacyjnych, zaświadczeń itp. obrazujących stan zdrowia podopiecznej oraz przebieg leczenia, co zdaniem organu odwoławczego, wymaga uzupełnienia. W ocenie SKO w Tarnowie, wywiady środowiskowe ze skarżącym i niepełnosprawną mają charakter ogólny, precyzujący jedynie schorzenie, na które cierpi matka i będące jej następstwem zachowania oraz zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego. Dla ustalenia kwestii dotyczących koniecznego zakresu opieki niezbędne jest zebranie aktualnych informacji o stanie zdrowia niepełnosprawnej, przebiegu leczenia, rokowań, co znajdzie odzwierciedlenie w dokumentach medycznych, tj. kartach informacyjnych z leczenia szpitalnego, wynikach badań itp.
W ocenie organu w sprawie istotne będzie również uzupełnienie materiału dowodowego o informacje o stanie zdrowia psychicznego niepełnosprawnej. Sporządzony w sprawie wywiad środowiskowy nie zawiera żadnych odniesień ustalanego zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki do rodzaju i charakteru schorzeń osoby niepełnosprawnej. Opisane zachowania niepełnosprawnej nakazywały organowi I instancji skoncentrować się ustalenia na tym, czy i ewentualnie jaki rodzaj schorzeń wpływa na rzeczywisty zakres sprawowanej opieki, jej skalę i specyfikę samych czynności opiekuńczych. Niewątpliwie bowiem określone stany chorobowe mogą wymagać od opiekuna podejmowania adekwatnych czynności, których z kolei należyte ustalenie rzutuje na poprawną ocenę tej sprawy. Tymczasem wywiad w ogóle nie dotyka tych zagadnień. Powiela treści przedstawione przez skarżącego, które można zakwalifikować tylko jako pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawach dnia codziennego.
Jak wskazał organ, pozyskane w następstwie wykonanych badań dane winny zostać zestawione z informacjami z aktualnych dokumentów medycznych (kart informacyjnych z leczenia szpitalnego, zaświadczeń lekarskich, opinii psychologicznych, psychiatrycznych, ocen i wyników badań) obrazujących stan zdrowia podopiecznej. Uzupełniony w ten sposób materiał dowodowy pozwoliłby stwierdzić, czy stan zdrowia uległ pogorszeniu, ma charakter postępujący czy też nie i jakie znajduje to przełożenie na charakter sprawowanej opieki. Następnie organ winien dokonać oceny poczynionych ustaleń w odniesieniu do omówionej przez orzecznictwo stałości lub długoterminowości opieki. Uzyskane dane pozwolą odpowiedzieć na pytanie czy niepełnosprawna mogłaby korzystać ze wsparcia np. pomocy wytchnieniowej czy asystenta osoby niepełnosprawnej. Organ skonstatował, że naruszono art. 17 ustawy oraz przepisy postepowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: K.p.a.).
W sprzeciwie od opisanej decyzji skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione w takim stopniu, że uzasadnia to rozstrzygnięcie kasacyjne. W ocenie skarżącego materiał dowodowy uzasadniał uchylenie decyzji I instancji i rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Skarżący opisał dalej zachowania matki, wzmiankowane w postępowaniu administracyjnym, dodając, że niejednokrotnie próbowała jeść surowe mięso, czy pozostawiać na włączonej kuchence puste naczynia, ponadto jest już pampersowana. Konieczność ciągłego nadzoru uniemożliwia skarżącemu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, a nawet znacznie utrudnia prowadzenie gospodarstwa domowego. Zdaniem skarżącego zbędne jest żądanie przedstawienia dokumentacji medycznej. Powszechnie znany jest fakt, że choroba Alzheimera jest nieuleczalna i postępująca mimo stosowanych leków, zatem stan zdrowia niepełnosprawnej nie rokuje poprawy.
Jak zaznaczył skarżący, jeżeli organ odwoławczy miał jeszcze jakieś wątpliwości co do zakresu sprawowanej opieki i stanu zdrowia niepełnosprawnej, to mógł uzupełnić postępowanie dowodowe we własnym zakresie lub zlecić jego uzupełnienie organowi I instancji, bez potrzeby uchylania skarżonej decyzji.
W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał wyrażone dotąd stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.).
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12).
W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 K.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.
W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14).
Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek jest równoznaczny z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy w administracyjnym toku instancji, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę administracyjną.
Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego należy stwierdzić, że organ ten naruszył przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy w ogóle nie zaprezentował rozważań na odnośnie braku możliwości zastosowania w tej sprawie art. 136 § 1 K.p.a. Lektura uzasadnienia rozstrzygnięcia organu II instancji nie umożliwia wyjaśnienia przyczyn, dla których organ ten zaniechał przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przyczyny te nie wynikają także z akt sprawy, a do powyższej kwestii organ nie odniósł nawet w odpowiedzi na sprzeciw się. Jak już natomiast wskazano powyżej, warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które obiektywnie stanowią przeszkodę do usunięcia stwierdzonych uchybień poprzez uzupełniające postępowanie dowodowe.
W ocenie Sądu, uchybienia stwierdzone przez SKO nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji, lecz mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Kolegium Odwoławcze mogło bowiem we własnym zakresie wezwać skarżącego do przedłożenia brakującej – w ocenie Kolegium – dokumentacji medycznej jego matki lub zlecić pozyskanie dodatkowej dokumentacji przez organ I instancji. Nie można przyjąć, w realiach kontrolowanej sprawy, że zasada dwuinstancyjności zostałaby naruszona, gdyby organ odwoławczy przeprowadził na podstawie powyższego przepisu postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, m.in. gromadząc w aktach odpis orzeczenia o niepełnosprawności, wydruki odpowiedzi z rejestrów, o których mowa w art. 23b ust. 1 ustawy, odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z 27 czerwca 2023 r. o uzupełnienie wniosku o doręczenie dokumentu potwierdzającego ostatni zatrudnienie skarżącego i złożenie wyjaśnień dotyczących innych osób zobowiązanych do alimentacji, a także wywiady środowiskowe ze skarżącym i niepełnosprawną obrazujące stan zdrowia niepełnosprawnej (chorobę na którą cierpi), jak też czynności opiekuńcze realizowane przez skarżącego.
Zgromadzony materiał dowodowy pozwolił organowi I instancji na sformułowanie stanowiska i ujawnienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji z 19 lipca 2023 r. również w zakresie związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną. Rację ma zatem skarżący, że jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości co do zakresu sprawowanej opieki i stanu zdrowia niepełnosprawnej, to w tym aspekcie mógł uzupełnić postępowanie dowodowe we własnym zakresie lub zlecić jego uzupełnienie organowi I instancji, bez potrzeby uchylania skarżonej decyzji.
Należy również dodać, że stwierdzone przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym odnośnie do stanu zdrowia niepełnosprawnej nie przeszkodziły temu organowi w dokonaniu oceny charakteru sprawowanej opieki, bowiem organ odwoławczy zakwalifikował czynności opiekuńcze "tylko jako pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawach dnia codziennego" (s. 10).
Dla porządku należy wskazać, że Kolegium Odwoławcze trafnie wytknęło organowi I instancji błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy i wyrażone w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego Sąd podziela.
Mając jednak powyższe na uwadze, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.