Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2016 r. ([...]) na podstawie art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 15 b, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), art. 104, art. 107 kpa, rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawie ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r., poz. 1238) Prezydent Miasta odmówił A. S. przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka M. S., PESEL [...].
Organ administracji podał, że zgodnie z art. 15b ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm.) jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922,00 zł. Wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a w przypadku gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego - w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania.
Wyjaśnił, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Powyższego przepisu nie stosuje się do osób będących prawnymi lub faktycznymi opiekunami dziecka, a także do osób, które przysposobiły dziecko. Natomiast z przedłożonego do akt sprawy zaświadczenia wystawionego przez lekarza medycyny M. K. – K. wynika, że wnioskująca pozostawała pod opieką lekarską od 12 tygodnia ciąży do porodu. W tym stanie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka.
W odwołaniu A. S. wskazała na treść załączonej karty informacyjnej z leczenia szpitalnego Szpitala Powiatowego z dnia 7 października 2015 r., z której – jak twierdzi - wynika, że w dniu 10 marca 2015 r. była w 10 – tym a nie w 12-tym tygodniu ciąży jak to wynika z przedłożonego do akt zaświadczenia lekarskiego z dnia 13 sierpnia 2015 r., zatem pozostawała pod opieką lekarską od 10- tego tygodnia ciąży.
Decyzją z dnia 23 sierpnia 2016 r. ([...]) na podstawie art. 3, 20, 15 b, 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy podał, co następuje:
Zgodnie z art. 15b ustawy z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na jedno dziecko (ust. 1). Jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922,00 zł (ust. 2). Wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a w przypadku gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego - w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania (ust. 3 art. 15b ustawy). Jednorazowa zapomoga nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie z tytułu urodzenia dziecka, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (ust. 4 art. 15b ustawy).
Zapomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (ust. 5). Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (ust. 6). Przepisu ust. 5 nie stosuje się do osób będących prawnymi lub faktycznymi opiekunami dziecka, a także do osób, które przysposobiły dziecko.
SKO podkreśliło, iż strona oświadczyła, że zgłosiła się do poradni znacznie wcześniej, jednak termin wyznaczono dopiero na dzień 10 marca 2015 r. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych realizacja przesłanki pozostawania pod opieką medyczną następuje od momentu zgłoszenia się przez kobietę będącą w ciąży do lekarza lub położnej w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych, czy leczenia szpitalnego, z który uznać należy rejestrację takiej kobiety we właściwej placówce medycznej, nie zaś dzień, w którym faktycznie przeprowadzone zostało pierwsze badanie medyczne (por. II SA/Po 564/12, II SA/Sz 735/13). Zdaniem Kolegium należy więc ustalić (na podstawie konkretnych dowodów - tj. zaświadczeń z rejestracji, na podstawie których ustalono w placówce medycznej terminy wizyt u specjalistów etc.) datę w jakiej wnioskodawczyni zgłosiła się, będąc w ciąży do lekarza celem objęcia jej opieką medyczną. Nie dokonując w/w ustaleń organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 kpa w stopniu, który może mieć wpływ na wynik sprawy.
Nadto wskazał organ, że zapomoga stanowi dodatkowe uprawnienie z tytułu urodzenia dziecka, przysługujące niezależnie od prawa do zasiłku rodzinnego i łączącego się z tym prawem dodatku do zasiłku z tytułu urodzenia dziecka (por. II SA/Bd 1396/10).
Na powyższe rozstrzygnięcie A. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania oraz wniosła o dopuszczenie dowodu w postaci karty informacyjnej o szpitalnym rozpoznaniu wieku ciążowego na okoliczność weryfikacji pierwotnie rozpoznanego wieku ciążowego na zaświadczeniu z przychodniu. Podniosła nadto, że przedstawiła wystarczające dowody do rozpoznania merytorycznie jej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontrola sądowa takiej decyzji polega na zbadaniu, czy zaistniały przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale naruszono w nim przepisy proceduralne w takim stopniu, który czyni sprawę niewyjaśnioną w całości (por. wyr.
WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., I SA/Wa 237/05, niepubl.; wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl, WSA w Gliwicach z 10.10.2007r., II SA/Gl 143/07, Legalis).
Wykładając ww. przepis wskazać trzeba, że użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem również wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1351/12, Lex nr 1235027).
Zasada dwuinstancyjności jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Wyrażona została w art. 15 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej – przez organ pierwszej, a następnie drugiej instancji. Konsekwentnie podkreśla się w doktrynie i jednolitym w tej kwestii orzecznictwie, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, kom. do art. 15 K. Gibowskiego, wyroki: NSA z 12listopada 1992r. V SA 721/92, ONSA nr 3-4/1992, poz. 95, WSA w Poznaniu z 20 lutego 2014r., IV SA/Po 1076/13, LEX nr 1433205, WSA w Krakowie z 4 pażdziernika 2013r., II SA/Kr 1025/13, LEX nr 1384877).
Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny, a nie tylko kontrolny, jest więc działaniem równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. A. Golęba [w:] KPA, Komentarz pod red. naukową H. Knysiak – Molczyk, wyd. Wolters Kluwer, W-wa 2015, kom. do art. 136 ustawy). W świetle powyższej regulacji stwierdzenie Kolegium, iż "w ramach kontroli instancyjnej nie podziela stanowiska organu I instancji i wskazuje, że nie jest zasadne utrzymanie w mocy...." nie może zasługiwać na aprobatę, ponieważ stoi w sprzeczności z obowiązkami organu odwoławczego.
W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu nie zaistniały powyższe przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stwierdzić bowiem należy że Kolegium, będąc zobowiązane do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie obowiązkowi temu nie sprostało, ograniczając się do przedstawienia przebiegu postępowania przed organem pierwszej instancji, oraz oceny wydanej decyzji. Istotne jest, że organ odwoławczy przedstawił swoje stanowisko, przeciwne do stanowiska zaprezentowanego przez organ pierwszej instancji, powołując się na wyroki sądów administracyjnych, zgodnie z którymi uzyskaniu prawa do przedmiotowego świadczenia nie może stać na przeszkodzie niedoskonałość funkcjonowania systemu służby zdrowia. Wskazał organ w jakim zakresie należy uzupełnić przeprowadzone postępowanie dowodowe – należy dokonać ustaleń dotyczących daty zgłoszenia się skarżącej do lekarza, oraz ponownie ocenić materiał dowodowy pod kątem istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Kolegium, poza wskazanym wyżej, zasadniczym obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy merytorycznie, nie wzięło również pod uwagę treści art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie postępowania organowi, który wydał decyzję. Celem powyższego przepisu jest umożliwienie naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą być usunięte bez naruszania zasady dwuinstancyjności, a także niewątpliwie realizacja zasady szybkości postępowania. Obowiązkiem więc organu odwoławczego było przeprowadzenie brakującego/ (brakujących) dowodu i dokonanie ponownej oceny zgromadzonych dowodów obrazujących stan faktyczny sprawy, stosownie do zaprezentowanego w uzasadnieniu stanowiska. Zwrócić należy także uwagę, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, chociaż dotyczyły one najistotniejszej w sprawie okoliczności, bo określenia zaawansowania ciąży w chwili zgłoszenia się przez skarżącą do lekarza i kwestii tej nie rozważył ograniczając postępowanie do stwierdzenia konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
Stwierdzić ponadto należy, że w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych (zszyte i ponumerowane) brak zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez lek. med. M. K.- K., na które powoływał się organ pierwszej instancji ustalając, że skarżąca pozostawała pod opieką lekarską od 12 tygodnia ciąży, czego nie dostrzegło Kolegium powtarzając to ustalenie za organem pierwszej instancji. W aktach tych znajduje się natomiast kserokopia umowy najmu zawartej przez skarżącą, nie mająca znaczenia dla przedmiotu kontrolowanego postępowania.
Rozpatrując ponownie odwołanie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę stanowisko Sądu i po uzupełnieniu postępowania dowodowego o niezbędne dla rozstrzygnięcia dowody wyda merytoryczną decyzję w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka skarżącej.
Wobec naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania a to art. 138 § 2, 136, 77 kpa w sposób niewątpliwie mający wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.