Uzasadnienie
Zaskarżoną przez A. B. decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. znak [...] odmawiającą przyznania skarżącej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka A. B. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267) i art. 15 b ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.139.992 ze zm.).
Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego:
A. B. wniosła w dniu 4.10.2012 r. o ustalenie jej prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia w dniu 10.09.2012 r. dziecka A. M. B. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 15 b ustawy o świadczeniach rodzinnych odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.
Uzasadniając decyzję, organ wyjaśnił, że jedną z przesłanek przyznania zapomogi jest wymóg, by kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Z ustaleń organu natomiast wynikło, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną dopiero od 14 tygodnia porodu. Fakt ten organ wywiódł z zaświadczenia lekarskiego specjalisty ginekologa – położnika. Organ ustalił jednocześnie, że skarżąca pozostawała w leczeniu psychiatrycznym od 28.11.2009r. do 12.03.2012r., z czego ostatni okres przypadł na okres ciąży, niemniej organ zwrócił na adnotację lekarza psychiatry, że nie jest on kompetentny do dokładnego określenia, który to był tydzień ciąży w momencie zakończenia leczenia. Organ zaznaczył, że ww ustawa nie przewiduje wyjątków pozwalających na niestosowanie przepisu art. 15 b ust. 5 (o warunku leczenia od 10 tygodnia ciąży) z tego powodu, że kobieta będąca w ciąży leczyła się psychiatrycznie i nie była świadoma, że jest w ciąży.
Odwołując się od w decyzji A. B., wnosząc o jej uchylenie i o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, zakwestionowała przede wszystkim sposób rozumienia przez organ pojęcia "pozostawanie pod opieką medyczną" od 10 tygodnia ciąży. Nie zaprzeczając temu, że po raz pierwszy miała wizytę u lekarza ginekologa w 14 tygodniu ciąży, zauważyła, że przez cały okres ciąży pozostawała pod opieką lekarska, z tym, że w pierwszym trymestrze ciąży lekarz psychiatry. Zwróciła uwagę na okoliczność, że biorąc leki przeciwdepresyjne miała objawy zbliżone do objawów ciąży jak zawroty głowy, bezsenność, bóle głowy, biegunka czy zmęczenie, ale łączyła je ściśle z leczeniem przeciwdepresyjnym, nie ciążą, stąd ta późna wizyta u lekarza ginekologa. Zarzuciła organowi, że zbyt ściśle trzyma się litery prawa podczas gdy winien mieć na uwadze cel regulacji prawnej w przedmiocie zapomogi z tytułu urodzenia dziecka to znaczy zdrowie nowonarodzonych dzieci oraz polepszenie sytuacji materialnej rodzin.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję, zaznaczając, że przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia są wymienione w art. 15 ww ustawy. Jedną z nich jest pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży, co wymaga potwierdzenia zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wydanym przez położną. Organ odniósł się do zaświadczeń załączonych do winsoku o przyznanie zapomogi i zaznaczył, że bezsprzecznie wynika z nich, że skarżąca objęta była wymaganą opieką lekarską dopiero od 14 tygodnia ciąży nie od 10 tygodnia.
Odnosząc się do twierdzeń odwołania, organ zauważył, że z uwagi na specyfikę stanu kobiety ciężarnej opieka medyczna, o której stanowi ww ustawa oznacza opiekę ginekologiczno - położniczą a nie jakąkolwiek opiekę medyczną. Zatem według organu przebywanie przez skarżącą pod opieką lekarza psychiatry w okresie obejmującym 10 tydzień ciąży, nie spełnia przesłanki przebywania pod opieką medyczną w rozumieniu ww ustawy. Co więcej, organ podniósł, iż nie wynika z akt sprawy by skarżąca w okresie obejmującym 10 tydzień ciąży była hospitalizowana, co uniemożliwiłoby jej wizytę u ginekologa. Samo natomiast twierdzenie skarżącej, że o ciąży dowiedziała się dopiero w jej 14 tygodniu i od tej chwili systemicznie zgłaszała się do lekarza, dbając o zdrowie dziecka, jest okolicznością niewystarczającą według organu dla usprawiedliwienia uchybionego przez nią terminu. Organ podsumował, że nie została w sprawie spełniona przesłanka warunkująca przyznanie zapomogi z tytułu urodzenia dziecka i organ był zobligowany do wydania decyzji odmawiającej przyznania zapomogi.
A. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww decyzję.
Zarzuciła decyzji naruszenie przepisu art. 77 § 1 i 7 Kpa polegające na tym, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności nie wziął pod uwagę faktu, że skarżąca znajdowała się pod opieką medyczną w pierwszym trymestrze ciąży a brak wiedzy o ciąży znajdował uzasadnienie w stanie faktycznym ze względu na przyjmowane wówczas leki. Według skarżącej winno się wziąć pod uwagę okoliczności mające wpływ na jej zdrowie, w szczególności okoliczność, że w pierwszym trymestrze ciąży leczyła się u lekarza psychiatry. Znajdowała się i znajduje w trudnym położeniu osobistym. Wychowuje samotnie trójkę dzieci. Objawy, które miała w pierwszym trymestrze ciąży skojarzyła ze skutkami ubocznymi leczenia antydepresantami. Według skarżącej nie ponosi winy w tym, że dopiero w 14 tygodniu ciąży była przebadana przez lekarza ginekologa. Zauważyła przy tym, że nie zaniedbała obowiązku zapewnienia opieki medycznej w czasie ciąży.
Drugim zarzutem postawionym zaskarżonej decyzji był zarzut naruszenia prawa materialnego art. 15 b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że pozostawanie pod opieką medyczną wskazuje na specjalność lekarza ginekologa, a w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma takiego ograniczenia. Generalnie podniosła, że przy dokonywaniu wykładni art. 15 b ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu urodzenia się dziecka żywego nie należy stosować wykładni językowej ale celowościową. Celem ustawy jest natomiast pomoc obywatelom, dlatego też winno się uwzględnić każdą sytuację osobno.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji (postanowień) sąd bada czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu.
Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga A. B. podlega uwzględnieniu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 15 b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15 b ust. 6). Przepisy te zostały dodane do ustawy o świadczeniach rodzinnych mocą ustawy z 6 grudnia 2008 r. o zmianę ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2008.237.1654), w uzasadnieniu której projektu zapisano, że intencją jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową.
Mając na uwadze ten cel (ratio legis) a także zasady wykładni językowych, systemowych i funkcjonalnych podkreślić należy, że nie można w procesie wykładni ww przepisów poprzestać na literalnym ich brzmieniu. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 5 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 580/13 (Lex nr 1365876), powyższe uregulowanie co prawda wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety w ciąży opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w podaniu ich systematycznej kontroli medycznej w całym okresie ciąży. Istotne będą zatem dla sprawy ustalenia organu zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawanie w tym okresie pod opieką lekarską) jak również dołożenie przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece.
Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego przepisem art. 15 b ust. 5 terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy upatrywać w szczególności w braku możliwości rozeznania przez kobietę w ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne. Nie bez znaczenia pozostaje zasada równości wyrażona w art. 32 Konstytucji. Odwołanie się bowiem jedynie do literalnej wykładni przepisu art. 15 b ust. 5 może istocie doprowadzić do zróżnicowania sytuacji prawej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Kobiety nie cierpiące na jakikolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – również w ciąży – które z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. W ten sposób nie mogłyby być beneficjentami pomocy dla rodzin przewidzianej przez ustawodawcę.
Odnosząc powyższe do sprawy, skarżąca podała w odwołaniu jak i w skardze, że o ciąży odwiedzała się dopiero w 14 tygodniu ciąży, podczas pierwszej wizyty u lekarza ginekologa. Wcześniej nie mogła rozpoznać u siebie tego stanu, gdyż miała objawy krwawienia a objawy takie jak nudności, zawroty głowy czy złe samopoczucie wiązała ze skutkami ubocznymi zażywanych leków przeciwdepresyjnych. Od roku 2008 do pierwszego trymestru ciąży pozostawała bowiem w leczeniu psychiatrycznym. Mając na uwadze ten stan faktyczny oraz wymaganą sprawie wykładnię prokonstytucyjną – organy winny bliżej wyjaśnić przyczyny późnego rozpoznania ciąży u skarżącej – czy istotnie były one związane ze specyficzną sytuacją zdrowotną. W tym celu winny ustalić w korespondencji z lekarzami, u których leczyła się skarżąca w całym okresie ciąży, rzeczywiste powody zgłoszenia się do lekarza ginekologa w tak późnym czasie, przede wszystkim czy podawane przez skarżącą okoliczności zdrowotne mogły wpłynąć na późne rozpoznanie ciąży, w razie potrzeby przy udziale i zgodzie skarżącej.
Dopiero w oparciu o uzyskane informacje i dokumenty organy mogą ocenić czy poddanie się przez skarżącą opiece medycznej dopiero od 14 tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozpoznanie w terminie określonym przepisem art. 15 ust. 5, że jest w ciąży czy tez takie okoliczności nie nastąpiły.
Sąd stwierdza niniejszym, że orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 Kpa.
W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania i ocenę prawną, w pierwszej kolejności stosownie uzupełniając postępowanie wyjaśniające.